گفتار سوم: مفهوم تحریم هدفمند
تحریم‌های هدفمند، تحریم‌های غیرتجاری میباشند که علیه آن دسته از افراد و مقامات برجستهای اعمال میگردند که مسئول تخلف از قواعد بین‌المللی هستند. تحریم‌های مالی هسته اصلی تحریم‌های هوشمند را تشکیل میدهد و اقداماتی از قبیل مسدود کردن دارایی های مالی در خارج از کشور، لغو استمهال بدهیهای خارجی و خودداری از اعطای اعتبارات، وامها و کمکهای دولتی را شامل می‌شود. همچنین اقداماتی از قبیل محدودید مسافرتهای هوایی بازرگانی (غیر نظامی) محدویت مسافرت و فعالیت دیپلمات و تحریم‌های فرهنگی و ورزشی در شمار تحریم‌های هدفمند قرار میگیرند.
همچنین جلوگیری یا ایجاد محدودیت در دستیابی به بازارهای مالی خارجی، تحریم‌های تسلیحاتی، ممنوعیت پرواز و عدم اعطای فرصتهای آموزشی به عنوان سایر مصادیق تحریم‌های هدفمند دکر گردیده است. تحریم‌های هوشمند عوامل انسانی و آثار جنبی ناخواسته در نظر میگیرند. آنها معطوف به بخش خاصی میباشند که اعمال تحریم نسبت به آن، فشار را مستقیماً بر افرار مسئول وارد میسازد..
ماده ۴۱ منشور ملل متحد اقداماتی را ذکر نموده است که ممکن است به تنهایی یا درکنار یکدیگر اعمال گردند. این ماده با سیاق تمثیلی که دارد، شورای امنیت را در اعمال تدابیر گوناگون مخیر گذاشته است علاوه بر این، رویه شورای امنیت خصوصاً در ده سال اخیر اعمال تحریم‌های هوشمند بوده است. در آنگولا، سیرالئون و لیبریا، شورا صادارت الماس را ممنوع کرده است. همچنین در سیرالئون و لیبریا مسافرتهای بین‌المللی را محدود ساخته است و در لیبی، یوگسلاوی، سودان و افغانستان، کاهش مأمورین دیپلماتیک را در نظر گرفته است. تحریم‌های تسلیحاتی نیز در عراق، یوگسلاوی سابق، آفریقای جنوبی، لیبی، هائیتی، آنگولا، روآندا، لیبریلا، سیرالئون، افغانستان، اریتره و اتیوپی و در حال حاضر ایران اعمال گریده است.
شورای امنیت در سال ۱۹۷۷ اقدام به وضع تحریم‌های تسلیحاتی برضد آفریقای جنوبی نمود. این تحریم به موجب قطعنامههای شماره ۵۵۸(۱۹۸۴) و ۵۹۱(۱۹۸۶) تشدید گردید.
در مجموع، تحریم‌های تسلیحاتی در کاهش سخت افزار و تواناییهای نظامی آفریقای جنوبی ناکام بودند. برعکس، این رژیم نژادپرست بود که در بازسازی توانایی نظامی خود به موفقیت دست یافت. گزارش های پیاپی حاکی از آن بود که آفریقای جنوبی معاملات سری تسلیحاتی خود را باسایر کشورها ادامه میداد و تحریم‌های تسلحاتی در سطح جهانی را عایت نمیگردید(The United Nations Sanctions Secretariat، ۲۰۰۰، پاراگراف ۱۹).
در قضیه عراق تحریم تسلیحاتی بخشی از یک برنامه تحریم جامع بود که تحریم‌های تجاری و هوایی نیز در آن گنجانده شده بود. به موجب قطعنامه شماره ۷۰۰(۱۹۹۱) شواری امنیت مقرراتی را در جهت تسهیل اجرای کامل بندهای مربوط به تحریم تسلیحاتی وضع نمود. به موجب بند ۵ این قطعنامه، شورا مسئولیت نظارت بر ممنوعیتهای فروش یا عرضه سلاح به عراق و تحریم‌های مرتبط با آن را که در بند ۲۴ قطعنامه ۶۸۷ (۱۹۹۱) مقرر شده بود. به کمیته ۶۶۱ محول نمود. طبق مقررات فوقالذکر، همه کشورها و سازمانهای بین‌المللی ملزم بودند که به تضمین رعایت کامل تحریم‌های تسلیحاتی و سایر تحریم‌های مرتبط بر ضد عراق کمک نمایند؛ هر گونه اطلاعات راجع به تخلفات احتمالی سایر کشورها یا اتباع بیگانه از این تحریم‌ها را به کمیته تحریم گزارش دهند و در مورد قرار گرفتن کالاها در شمول مقررات مقررات بند ۲۴ قطعنامه ۶۸۷ (۱۹۹۱) و همچنین احتمال ماهیت دوگانه برخی کالاها با کمیته رایزنی نمایند.
محدودیتهای مسافرتی در میان تحریم‌های اعمال شده بر ضد عراق نقش محدودی را ایفاء نموده است. قطعنامه ۶۷۰(۱۹۹۰) از کلیه کشورها میخواست که از اعطای حق فرود و پرواز به هواپیماها به مقصد عراق خودداری نمایند، مگر آنکه هواپیما در یک فرودگاه تعیین شده فرود آمده باشد تا از نظر قاچاق یا دارا بودن مجوز کمیته تحریم برای ورود کالا به منطور رفع نیازهای انسانی مورد بارزسی قرار گیرد. عملا این تصمیم از کلیه پروازها به مقصد عراق و از مبدا این کشور جلوگیری مینمود. با وجود این، از ۲۲ سپامبر ۲۰۰۰ یک افزایش تصاعدی در تعداد پروازهای بین‌المللی به عراق پدید آمد. تحریم‌های هوشمند دارای مزایا و معابی میباشند. در زیر این مزایا و معایب بیان می‌گردد و در انتها راهکارهای بهبود تحریم‌های هدفمند به منظور کارآمدتر ساختن اینگونه تحریم‌ها در نیل به اهداف مورد نظر، ارائه خواهد شد.
گفتار چهارم: مزایای تحریم‌های هدفمند
۱-تحریم‌های هدفمند با آسیب رساندن مستقیم به نخبگان یک کشور یا یک گروه و به حداقل رساندن اثرات منفی بر مردم عادی از لحاظ اخلاقی دارای مقبولیت بیشتری می‌‌باشد. این گونه تحریم‌ها در مقایسه با تحریم‌های جامع، کمتر موجب نفض حقوق بشر میگردند.
۲-تحریم‌های هدفمند مانع از پدید آمدن صف آرایی پیرامون پرچم و سوء استفاده مقامات از احساسات عمومی در جهت مقابله با تحریم‌ها و تحریم کنندگان خواهد شد.
۳-تحریم‌ها هدفمند مانع از شکل گیری بازار سیاه در داخل کشور به منظور انتفاع افراد و گروههای می‌گردد. البته در برخی از انواع تحریم‌های هوشمند به ویژه تحریم‌های تسلیحاتی نیز امکان به وجود آمدن بازار سیاه در سطح روابط میان دولت تحریمشونده با سایر دولت‌ها، وجود دارد، اما به هر حال دامنه تأثیرات منفی این گونه موارد کمتر از تحریم‌های جامع، گریبانگیر مردم خواهد شد.
۴-تحریم‌های هدفمند فضای کنترل و تقویت و تشدید دخالتهای حکومت را ایجاد نخواهد کرد و بر خلاف تحریم‌های جامع زمینه سرکوب مخالفان و در دست گرفتن اقتصاد ملی از سوی دولت را به وجود نخواهد آورد. به عبارت دیگر، حکومت قادر نخواهد بود به بهانه مقابله با تحریم، اقدام به محدود ساختن فعالیتهای/ مطبوعاتی و سیاسی در داخل کشور نماید.
۵-تحریم‌های هدفمند، سطح و گستره همکاری بین‌المللی در جهت اعمال فشار بر تحریم شونده را افزایش می دهند. البته عنصر ذهنی تحریم نیز در این رابطه نقش عمدهای دارد، چنانچه هدف از اعمال تحریم‌های هدفمند، نیل به اهداف منطبق با حقوق بین الملل از جمله سرکوب تروریسم و تضمین رعایت حقوق بین الملل بشر باشد، طبیعتا انتظار میرود جامعه بین‌المللی تمایل بیشتری برای مشارکت در برنامه تحریم، از خود نشان دهد.
گفتار پنجم: معایب تحریم هدفمند
۱-نخستین ایرادی که در مورد تحریم هدفمند مطرح می‌گردد آن است که این گونه تحریم‌ها از حیث تأثیر منفی بر حقوق بشر و وضعیت زندگی مردم اساسا تفاوتی با تحریم‌های جامع ندارند.
معطوف ساختن تدابیر اقتصادی به حکومتها یا افراد خاص لزوما از مردم در برابر اثرات جنبی مخرب (تحریم‌ها) محافظت نخواهد کرد. حتی تحریم‌های گزینشی همچون ممنوعیتهای مسافرتی و تدابیر مالی چنانچه در مدت زمان قابل ملاحظهای اعمال گردند، به طور اجتناب ناپذیر تأثیرات گستردهای بر جای خواهند گذاشت. هر چند تحریم‌های هدفمند در آغاز به محدود ساختن اثرات نامطلوب کمک خواهند کرد، اما با توجه به پیچیدگی اقتصاد کشورها و نظامها رفاهی، حتی تحریمی که بر پرواز هواپیماها یا عرضه سوخت متمرکز باشد نیز می‌تواند مردم یک کشور را به طرز نگرانکننده ای تحت تأثیرات نامطلوبی قرار دهد. این تأثیرات در صورتی که تحریم‌ها در زمان بحران ناشی از قحطی یا جنگ اعمال گردند، تشدید میشوند(Robin، ۲۰۰۵، ۱۸۷).
۲-ایرادی دیگری که در خصوص تحریم‌های هدفمند بیان می‌گردد، عدم کارآمدی و یا کارآمدی کمتر آنها نسبت به تحریم‌های جامعه می‌‌باشد. اگر چه تحریم‌های محدود ممکن است در برخی موارد انسانی و مؤثر باشند، اما این امر شامل همه مواردی که تحریم‌ها باید اعمال گردند، نمی‌شود. تحریم‌ها باید با اوضاع و احوال خاص و ویژگیهای هر وضعیت، متناسب باشند و برخی از وضعیتها مستلزم اعمال تحریم‌های جامع هستند. یک تحریم هدفمند همچون تحریم تسلیحاتی منطقا در صورتی مناسب می‌‌باشد که هدف اصلی جامعه بین‌المللی کاهش خشونت در یک مناقشه مسلحانه باشد. اما هنگامی که تحریم‌ها به منظور وادار ساختن یک کشور به تغییر رفتارش اعمال میشوند، ممکن است لازم باشد که به صورت جامعتری طراحی گردند(همان).
۳-ایراد دیگری که مشخصا در مورد یکی از انواع تحریم‌های هدفمند، یعنی توقف دارایی های کشورها یا اشخاص مطرح گردیده است، امکان خارج ساختن دارایی ها از سوی تحریم شوندگان پیش از توقیف می‌‌باشد. از آنجایی که معمولاً تحریم‌های اقتصادی به دنبال انجام مذاکرات در خصوص اعمال تحریم و نیز هشدار قبلی به تحریم شونده اعمال میگردند، ممکن است تحریم شونده این فرصت را بیابد که دارایی هایی خود را از بانکهایی که ممکن است به آنها دستور توقیف داده شود، خارج و به بانکهای داخلی خود انتقال دهد.
۴-یکی از انواع تحریم‌های هدفمند، توقیف دارایی های اشخاص می‌‌باشد. این نوع تحریم با هدف تحت فشار قراردادن اشخاص مؤثر در تصمیم گیری از یک سو و جلوگیری از صرف دارایی های شخصی در اجرای یک برنامه یا سیاست خاص از سوی دیگر اعمال می‌گردد. توقیف دارائیهای شخصی معطوف به اتباع خاص تعیین شده می‌‌باشد. این طیف نه تنها اعضای کلیدی گروه مورد نظر را شامل می‌شود، بلکه اشخاص دیگری که تصور میرود تحت کنترل گروه مورد نظر باشند یا با آن همکاری مینمایند، از جمله واسطهها را نیز در بر می‌گیرد. این طیف گسترده از اقدامات به منظور بستن راههای فرار از تحریم در نظرگرفته می‌شود. اعمال این تحریم، با دو اشکال مواجه می‌‌باشد؛ نخست اینکه اشخاصی از قبیل صدام حسین و میلوشویخ هرگز دارایی هایی به نام خود نداشتند. دوم اینکه تشخیص و متمایز ساختن افراد خاصی که مشمول این اقدام میباشند از سایر افراد به دلیل شکلهای متفاوت یک نام خارجی یا تشابه اسمی ممکن است غیر عملی باشد(Koenraad، ۲۰۰۸، ۱۸).
گفتار ششم: راهکارهای بهبود تحریم‌های هدفمند
تأثیرات منفی تحریم‌های هدفمند را که البته در مقایسه با تحریم‌های جامع به مراتب کمتر می‌‌باشد می‌توان با در نظر گرفتن شروط معافیتهای انسان دوستانه تا حدود زیادی مهار نمود و به حداقل رساند. به عنوان مثال در تحریم‌های هوایی می‌توان پرواز هواپیما به منظور ارسال کمکهای غذایی و دارویی و یا انجام عملیات امداد رسانی را از شمول تحریم مستثنی نمود. همچنین در تحریم‌های مسافرتی، می‌توان اعزام افراد به خارج از کشور به منظور معالجات خاص که در کشور مورد تحریم قابل انجام نیست را مجاز نمود. اینگونه معافیتها از سوی شورای امنیت سازمان ملل مورد توجه قرار گرفته است. به عنوان مثال، در قطعنامه بر ضد یونیتا، شورای امنیت انجام پرواز در شرایط اضطراری پزشکی و ینز برای حمل مواد غذایی و دارویی را از شمول تحریم هوایی مستثنی نمود(Robin، ۲۰۰۵، ۱۸۹).
همچنین اعمال نظارت بر روند اجرای تحریم‌های هدفمند به ویژه تحریم‌های تسلیحاتی و مسافرتی می‌تواند نفش بسزایی در بهبود این گونه تحریم‌ها ایفاء نماید. این امر مستلزم ارائه اطلاعات لازم از سوی کشورهای شرکت کننده در برنامه تحریم به یکدیگر و یا به کمیته تحریم در خصوص موارد نقض تحریم و همکاری و همکانگی میان آنها می‌‌باشد. همکاری تحریم کنندهگان یا یکدیگر وبا سازمانهای بین‌المللی از جمله سازمان ملل متحد در اجرای تحریم نقش مهمی در بهبود تحریم‌های هدفمند ایفاء مینماید. همکاری مناسب به ویژه در میان کشورهایی که همسایه تحریم شونده میباشند در موفقیت تحریم‌های تسلیحاتی و سایر برنامه های تحریم دارای اهمیت اساسی می‌‌باشد. یک سازکار دائمی برای بهبود همکاری و هماهنگی میان ارکان و مؤسسات سازمان ملل، کشورها و سازمانهای بین‌المللی خصوصاً آنها که به طور فعال در اجرای تحریم‌های تسلیحاتی و ممنوعیتهای مسافرتی مسارکت دارند را می‌توان با حمایت سازمانهای صلاحیتدار منطقهای ایجاد نمود. مبنای چنین سازوکاری در منشور ملل متحد، مواد ۵۳ و ۵۴ می‌‌باشد. بر اساس ماده ۵۳ منشور، هیچ گونه اقدامات اجرایی به مجب قراردادهای منطقهای یا توسط موسسات منطقهای بدون اجازه شورای امنیت صورت نخواهد گرفت. البته چنانچه سازمان منطقهای اعمال تحریم اقتصادی را به اعضای خود توصیه نماید، مجوز شورای امنیت ضرورت نخواهد داشت و ماده ۵۳ صرفا ناظر به اقدامات اجرایی الزام آور می‌‌باشد. طبق ماده ۵۴ منشور این اقدامات باید در هر موقع به طور کامل به اطلاع شورای امنیت برسد. بنابراین علاوه بر مجوز قبلی شورا، ارائه گزارش در مورد اقدامات اجرایی به شورا در هر مرحله ضروری خواهد بود. این امر سبب ایجاد هماهنگی میان کشورها، سازمانهای منطقهای و شورای امنیت در اجرای تحریم‌ها خواهد شد. بنابراین هر چند همکاری و هماهنگی میان کشورها از اهمیت اساسی برخوردار است و این وظیفه کشورهاست که در اجرای برنامه های تحریم با یکدیگر تشریک مساعی نمایند، اما محوریت این هماهنگی را سازمان ملل متحد بر عهده دارد(ابوت، ۱۳۷۶، ۲۰۱). بند ۴ ماده ۱ منشور نیز در همین راستا، سازمان ملل متحد را به عنوان مرکزی برای هماهنگی ساختن اقداماتی که ملتها جهت حصول هدفهای مشترک خود معمول میدارند، معرفی کرده است(The united Nations Sanctions Secretariat، ۲۰۰، پاراگراف ۶۹).
