۱- شروط معافیتهای انسان دوستانه در تحریمها
یکی از راهکارهای کاهش اثرات منفی تحریمها به ویژه تحریمهای جامع بر مردم عادی که میتواند تا حدودی به رعایت حقوق بین الملل بشر در اجرای برنامه های تحریمی کمک نماید، شروط معافیتهای انسان دوستانه میباشد. دلیل گنجاندن چنین شروطی در تحریم اقتصادی آن است که اثرات منفی تحریمها نباید گریبانگیر کسانی شود که هیچگونه نقشی در رفتار یا سیاستی که علت تحریم بوده است، نداشته اند. این قاعده از اصل تفکیک در حقوق بین الملل بشردوستانه نشأت گرفته است و بر اساس آن تحریمها باید در حد متعارف، متضمن حداکثر تفکیک میان مبارزان و غیر مبارزان باشند، ذیلا مفهوم شروط معافیتهای انسان دوستانه و مدلهای مورد استفاده در اعمال این گونه معافیتها مورد بررسی قرار میگیرد.
۲- مفهوم شروط معافیتهای انسان دوستانه
به طور کلی شروط معافیتهای انسان دوستانه انواعی از کالاها ار جمله مواد غذایی و دارو را از برنامه تحریم مستثنی میسازد. کمیته حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ملل متحد در تفسیر عمومی شماره ۸ خود تصریح نموده است:
«در بررسی تحریمها، تمایز میان هدف اصلی که همانا اعمال فشار سیاسی و اقتصادی بر هیأت حاکمه یک کشور برای ترغیب آنان به پیروی از حقوق بینالمللی میباشد و ورود صدمات جنبی به آسیب پذیرترین گروههای درون کشور مورد تحریم، ضروری است. به همین دلیل، در حال حاضر آن دسته از برنامه های تحریمی که توسط شورای امنیت برقرار میگردند، حاوی معافیتهای انسان دوستانه هستند که هدف از گنجاندن آنها، تجویز ورود کالاها و خدمات ضروری برای مقاصد انسان دوستانه میباشد. عموما پذیرفته شده است که این گونه معافیتها، رعایت حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در کشور مورد تحریم را تضمین مینماید»( The UN Economic, Social and Cultural Rights Committee، ۱۹۹۷، پاراگراف ۴).
همچنین کمیته مزبور با یادآوری تفسیر عمومی شماره ۸، در تفسیر عمومی شماره ۱۲ خود، بر لزوم مستثنی شدن مواد غذایی از شمول تحریمهای اقتصادی تأکید نموده است. کمیته خاطر نشان میسازد که کشورهای عضو باید هموازه از اعمال تحریمهای غذایی یا اقدامات مشابهی که شرایط تولید مواد غذایی و دسترسی به آنرا در سایر کشورها به مخاطره میاندازد خودداری نماید. غذا هرگز نباید به عنوان ابزار فشار سیاسی و اقتصادی مورد استفاده قرار گیرد(همان، پاراگراف ۵).
این باور که مواد غذایی و سایر کالاها مورد نیاز مردم عادی نباید مشمول تحریمها باشند، در تحریمهای خارج از چارچوب سازمان ملل متحد نیز مورد حمایت قرار گرفته است. تحریمهای اقتصادی آمریکا علیه ایران حاوی معافیتهایی در زمینه مواد غذایی، دارو و اقلام پزشکی میباشند. با حال برای معافیتهای انسان دوستانه استثنائاتی نیز در نظر میگیرند. دلیل در نظر گرفتن استثنائات برای معافیتهای انسان دوستانه، بیم از سوءاستفاده از آنها و بی اثر شدن تحریمها و نیز به خطر افتادن منافع کشور تحریم کننده میباشد. علاوه بر این، معمولاً گروههای سیاسی مخالف در کشور هدف و در برخی موارد، نظامیان با گنجاندن شروط معافیتهای انسان دوستانه در برنامه های تحریمی مخالفت مینمایند. گروههای سیاسی مخالف در کشور مورد تحریم به این دلیل با این قبیل معافیتها مخالف اند که آنها سبب میگردند فشاری که تحریمها باید ایجاد نمایند، تضعیف شود. دولت یا افراد و گروههای خصوصی منفعت طلب ممکن است سعی نمایند از فرصتهای ایجاد شده در نتیجه اعمال این گونه معافیتها سوء استفاده نمایند. در مواردی که تحریمها بخشی از یک استراتژی کلی جنگی میباشد، مانند تحریم داخلی در سریلانکا، ارتش نگران آن است که معافیتها توان دشمن را تقویب نماید و موجب تضعیف اقدامات جنگی آنان گردد. همچنین در تحریمهای سازمان ملل بر ضد یوگسلاوی سابق، سیرالئون، بروندی و سیریلانکا با وجود ارائه مجوزهای لازم، مقامات ذیصلاح همچنان در برابر واردات کالاها، مانع تراشی میگردند. علیرغم این، شرکت کنندگان در کنفرانس موسوم به آیا تحریمها میتوانند هوشمندانهتر باشند؟ جدایی اقدامات انسان دوستانه از ملاحضات سیاسی و نظامی و همچنین حق دسترسی مردم آسیب دیده به کمکهای انسان دوستانه را مورد تأکید قرار دادند(Koenraad، ۲۰۰۸، ۲۶).
۳- ایجاد محدودیتهای زمانی در تحریمها
در سالهای اخیر، به منظور کاستن از اثرات منفی تحریمها موضوع ایجادمحدودیتهای زمانی در برنامه های تحریم مورد توجه قرار گرفته است. شیوه های قابل استفاده در این زمینه تعلیق اجرای تحریم و اعمال تحریمهای موقتی میباشد. تعلیق اجرای تحریم با یکی از دو روش امکان پذیر است. یک روش تصمیم به تعلیق تحریم در طول اجرای برنامه تحریم و روش دیگر، گنجاندن شروط تعلیق خودکار در برنامه تحریم میباشد.
الف: تعلیق تحریم
در اعلامیه موسوم به شرایط اساسی و معیارهای قابل قبول برای وضع و اجرای تحریمها و سایر اقدامات قهری که در سال ۲۰۰۴ توسط مجمع عمومی سازمان ملل متحد به تصویب رسید، تعلیق موقت تحریمها در مواقع برزو وضعیت های انسانی فوق العاده با این عبارت مورد تأکید قرار گرفته است: تحریمها باید در وضعیت های فوق العاده و به هنگام وقوع قوه قاهره به منظور جلوگیری از بروز فاجعه انسانی به حال تعلیق در آیند(UN. Doc. A/AC، ۲۰۰۴، پارگراف ۸). در اعلامیه مذکور به شیوه تعلیق تحریم اشاره ای نشده است؛ اساسا دو شیوه برای تعلیق تعلیق تحریم در حین اجرا متصور میباشد. کی روش این است که تحریم کننده گان به دلیل گسترش ابعاد فاجعه انسانی و یا دلایل دیگر، تصمیم به تعلیق اجرای تحریم بگیرند و روش دیگر که مناسبتر به نظر می رسد در نظر گرفتن و گنجاندن قیود موسوم به «شروط تعلیق خودکار» در برنامه تحریم میباشد که بر اساس آن در صورت بروز وضعیت انسانی فوق العاده با ابعاد گسترده، به ویژه هنگامی که لطمه به حق حیات در سطح وسعیی آشکار باشد، تحریم خود بخود به حال تعلیق در میآید(Robin، ۲۰۰۵، ۱۹۰).
شیوه اخیر که متضمن تعلیق خودکار تحریمهاست در حمایت از حقوق بشر مؤثرتر میباشد و در نتیجه، مناسب تر به نظر میرسد. خصوصاً اینکه در شورای امنیت سازمان ملل متحد، هر گونه تصمیمی مبنی بر لغو یا تعلیق برنامه تحریم مستلزم حصول اکثریت کیفی میباشد که تحقق آن چندان آسان نیست، زیرا هر کی از اعضای دائم شورای امنیت میتواند با اعمال حق وتو مانع لغو یا تعلیق تحریم گردد. در مقابل، در صورت گنجاندن شروط تعلیق خود کار در برنامههای تحریم، از آنجایی که تعلیق خود بخودی تحریمها منوط به بروز حوادث معینی است که ضمن شرط تعلق مورد تصریح قرار گرفته است، تصمیم شورا صرفا معطوف به احراز وقوع حادثه میباشد و چنانکه برخی از نویسندگان معتقدند موضوعی شکلی است و مستلزم اکثریت کمی میباشد و در نتیجه اعضای دائم شورا نمیتوانند آنرا وتو کنند(همان). بنابراین گنجاندن شروط تعلیق خودکار در برنامههای تحریم اقتصادی به تحریم کنندگان امکاان میدهد که اوضاع انسانی ناشی از تحریم را ارزیابی نموده و بر اساس آن، پس از احراز تحقق شرط تعلیق، از ادامه اجرای تحریم خودداری کنند. این امر به حمایت از حقوق بشر و به ویژه حق حیات کمک شایانی خواهد کرد.
شورای امنیت تاکنون از شروط تعلیق خودکار در برنامه های تحریم استفاده نکرده است، اما به تعلیق موفت اجرای تحریم مبادرت ورزیده است. به این نحو که اجرای برنامه تحریم را موقتا به حال تعلیق درآورده تا در صورت تحقق اهداف تحریم در آینده، برنامه تحریم را بطور قطعی لغو نماید و در عین حال چنانچه ضروری تشخیص دهد، اجرای تحریم را از سرگیرد. چنین تصمیمی در قطعنامههای ۸۶۱(۱۹۹۳) علیه هائیتی اتخاذ گردیده است. شورای امنیت در قطعنامه دیگری اعلام مینماید:
«اقداماتی که به موجب قطعنامههای پیشین اعمال گردیده و یا مورد تأکید مجدد قرار گرفتهاند، طبق شرایط مقرر در بندهای ۲ و ۵ این قطعنامه برای مدت نامعلوم و با اثر فوری به حال تعلیق در میآیند و در صورتی که دبیرکل سازمان ملل به شورای امنیت اطلاع دهد که جمهوری فدرال یوگسلاوی سابق رسما از امضای موافقت نامه صلح خودداری نموده است… اقدامات مذکور، پنچ روز پس از ارائه گزارش دبیرکل خود به خود از سرگرفته خواهند شد»( UN.Doc. SC/RES/1022، ۱۹۹۹، پاراگراف ۱). در واقع، شورای امنیت در این قطعنامه اجرای تحریمها بر ضد یوگسلاوی سابق را که فاقد هرگونه شرط تعلیق خودکار بود، با حصول اکثریت کیفی موقتا به حال تعلیق در آورد. البته در این مورد، اوضاع انسانی مبنای تعلیق نبود، بلکه در واقع تعلیق تحریمها به منظور تشویق دولت یوگسلاوی سابق به پذیرفتن مواففت نامه صلح صورت گرفت.
در هر حال همان طور که اشاره گردید، گنجاندن شروط تعلیق خودکار در برنامه های تحریم به دلیل آنکه کمتر از اعمال نظرات سیاسی کشورها متأثر میگردد شیوه مناسبتری محسوب میشود. در عین حال یکی از معایب استفاده از شروط تعلیق خودکار، تضعیف کارآمدی این قبیل تحریمها میباشد. این امر خصوصاً در رابطه با تحریمهایی که خارج از چارچوب سازمانهای بینالمللی اعمال میگردد بیشتر ممکن است بروز نماید. این امکان وجود دارد که کشورها برای مشروعیت بخشیدن به تخلفاتشان از برنامه تحریم ادعا نمایند که در عین اجرای تحریم، از هم گیسختگی اجتماعی و سیاسی و یا قحطی و امثال آن، ایجاد گردیده است. با وجود این، در تحریمهای جمعی که درچارچوب سازمان ملل متحد یا سازمانهای منطقهای اعمال میگردد، تضعیف کارآمدی تحریمها در نتیجه تخلف از برنامه های تحریم با استناد به شروط تعلیق خودکار منتفی است. زیرا ارجرای شروط تعلیق، موکول به اعلام رسمی از جانب رکن صلاحیتدار سازمان میباشد(حدادی، ۱۳۸۲، ۴۵).
ب: تحریم موقتی
تحریم موقتی یکی دیگر از شیوه های مناسب برای جلوگیری یا کاستن از اثرات نامطلوب تحریمهاست. تحریم موقتی که برای مدت مشخص و از پیش تعیین شده وضع میگردد، با انقضای مدت مورد نظر، خود به خود خاتمه مییابد. بدیهی است تمدید تحریم با توافق تحریم کنندگان امکان پذیر خواهد بود. در واقع تحریم موقتی در تاریخ مشخصی خاتمه میپذیرد مگر آنکه تمدید شود. در حال حاضر، شورای امنیت در اغلب قطعنامههای خود تحریمها را بدون قید مدت وضع مینماید و لغو آنها مستلزم تصمیم بعدی شورای امنیت در این خصوص میباشد. این بدان معناست که هر کی از اعضای دایم میتواند بر خلاف خواسته اکثریت اعضای شورا، لغو تحریمها را وتو نماید، درحالی که تحریمها هرچند طولانی مدت باشند باید به طور موقت وضع گردند و در عین حال امکان تمدید آنها نیز وجود داشته باشد. شورای در برخی از قطعنامههای خود اقدام به وضع تحریمهای موقتی نموده است(از جمله قطعنامههای ۱۲۹۸ (علیه ارتیره و اتیوپی)، ۱۳۰۶ (علیه سیرالئون)، ۱۳۳۳(علیه افغانستان)).
در صورتی که تمدید تحریمها پس از انقضای مدت تعیین شده، مستلزم ارزیابی معیار تناسب باشد، اعمال تحریمهای موقتی روش مناسبی برای حمایت از حقوق بشر خواهد بود. در عین حال، وضعیت حقوق بشر در رویه شورای امنیت تنها عامل تعیین کننده برای تصمیم گیری در مورد تمدید یا عدم تمدید تحریمها به شمار نمیآید و عوامل دیگری از جمله تغییر رفتار کشور یا گروهی که مورد تحریم قرار گرفته است و یا دامنه بحران یا اختلافی که توسط شورا تهدیدی علیه صلح و امنیت بینالمللی قلمداد گردیده است، نیز مؤثر میباشند.
دلیل این امر روشن است، شورای امنیت تصمیمات خود در چارچوب فصل هفتم منشور را با توجه به موضوع صلح و امنیت بینالمللی اتخاذ مینماید. بنابراین در صورتی که عامل تهدیدکننده صلح و امنیت بینالمللی از نظر اعضای شورای امنیت همچنان پارجا باشد، تحریمهای تمدید خواهد شد و تنها ممکن است شورا به منظور کاهش اثرات منفی تحریمها و حمایت از حقوق بشر، شروط معافیت بشردوستانه را در قطعنامه خود بگنجاند و یا دایره شمول شروط مزبور را گسترش دهد.
ایراد تحریمهای موقتی این است که دولتی که مورد تحریم واقع گردیده ممکن است به امید عدم تمدید تحریمها، اقدام به خرید زمان نماید و از اجرای خواسته های شورای امنیت خودداری ورزد. بنابراین اعمال تحریمهای موقتی در مواردی مناسب میباشد که کارآمدی تحریم در مدت تعیین شده محرز باشد و دولتی که هدف تحریم قرار گرفته است، فرصت و امکان بازی با زمان را نداشته باشد. در غیر این صورت گنجاندن شروط معافیت بشردوستانه مناسبتر خواهد بود.
