گفتار دوم:نقش پارلمان درطول تاریخ
نقش پارلمان درطول تاریخ را می توان درسه بند مورد مطالعه وبررسی قرار داد:
بنداول:نقش مشاوره ای
نخستین نقش پارلمان،نقش مشاوره ای آن بوده است،این نقش مهم ترین نقشی بودکه پارلمان درگذشته ایفا می کرد،زیرادرمراحل ابتدایی فعالیت پارلمان،حاکمیت اصلی ازآن پادشاه بودومجلس بیشترجنبه مشورتی وتشریفاتی داشت.اختیارات قانونگذاری واجرایی واموری چون وضع مالیات هم دراختیار پادشاه بودوپارلمان ازاختیارات چندانی دراین زمینه برخوردار نبودونقش بسیار کمرنگی درحاکمیت داشت.
بنددوم:نقش نمایندگی
دومین نقش پارلمان درطول تاریخ،نمایندگی بوده است.این نقش کارکرداصلی وشاخص پارلمان بشمارمی رودودرتحولی مهم نسبت به دوره قبل(دوره مشاوره ای)دراین مرحله انتخاب نمایندگان مجلس از طریق انتخابات آزاد،عمومی ومستقیم صورت می گرفت.
بندسوم:نقش نظارتی
سومین نقش پارلمان که اساسی ترین کارکرد آن نیز محسوب می شود،نقش نظارتی آن است که باتوسعه کامل اختیارات این نهاد به ظهور رسید،این توسعه اختیارات بصورت مستقیم وغیرمستقیم ودرقالب فعالیت هایی چون،سوال از وزرا واستیضاح آنها،تشکیل کمیسیون های پارلمانی ورای اعتماد به هیأت دولت ونظارت برتمام فعالیت های اجرایی آن از سوی نمایندگان تحقق یافت وبه تحقق کامل نقش نظارتی پارلمان انجامید.[۱]
گفتار سوم:حدود و ثغور شعبه ی تقنینی
منظور از عملکرد این شعبه از حکومت عبارت است از هرگونه فعلی که از جانب نهاد تقنینی حکومت صورت می پذیرد؛ این گونه افعال عمدتا و نهایتا در قالب قانون لباس حقوقی به خود می گیرد و به عنوان عالی ترین نهاد حاکمیت کامل حکومت جلوه گر می شود. اما منظور از نهاد تقنینی که همانا عبارت است از نهاد موسس قانون اساسی که تحت عنوان مجلس موسسان قانون اساسی معروف می باشد. این مجلس هرچند به طور موقت تشکیل می شود و پس از پایان ماموریت خود که همانا تدوین قانون اساسی مکتوب است عمر سیاسی آن پایان می رسد. اما محصول تلاش حقوقی این مجلس تحت عنوان “قانون اساسی” به عنوان بنیادی ترین منبع حقوق اساسی تا زمانی که حاکمیت شکل دهنده ی این مجلس برقرار است باقی می ماند؛ هم چنین پارلمان به عنوان نهاد دائمی حکومت قدرت بلامنازع در عرصه ی نظام تقنین هر دولت- کشور می باشد، قوانین عادی مصوب پارلمان پس از قانونی اساسی به عنوان عالی ترین قواعد در اداره ی امور مملکت های مردم سالار تلقی می گردد.
بند اول: حوزه عملکرد شاکله تقنین
مراد از عملکرد شعبه ی تقنینی حکومت عبارت است از هرگونه فعلی که از جانب نهاد تقنینی حکومت صورت می پذیرد این گونه افعال عمدتا و نهایتا در قالب قانون لباس حقوقی به خود می گیرد و به عنوان عالی ترین نهاد حاکمیت کامل حکومت جلوه گر می شود.
اما منظور از نهاد تقنینی که همانا عبارت است از نهاد موسس قانون اساسی که تحت عنوان مجلس موسسان قانون اساسی معروف می باشد. این مجلس هر چند به طور موقت تشکیل می شود و پس از پایان ماموریت خود که همانا تدوین قانون اساسی مکتوب است عمر سیاسی آن به پایان می رسد، اما محصول تلاش حقوقی این مجلس تحت عنوان”قانون اساسی” به عنوان بنیادی ترین منبع حقوق اساسی تا زمانی که حاکمیت شکل دهنده ی این مجلس برقرار است باقی می ماند، هم چنین پارلمان به عنوان نهاد دائمی حکومت قدرت بلامنازع در عرصه ی نظام تقنین هر دولت-کشور می باشد؛ قوانین عادی مصوب پارلمان پس از قانون اساسی به عنوان عالی ترین قواعد در اداره ی امور مملکت های مردم سالار تلقی می گردد.[۳]
بند دوم: محدودیت های شعبه تقنین
شعبه ی تقنینی در حکومت های اسلامی دارای آزادی مطلق نمی باشد و ناگزیر است محدودیت ها را نیز مراعات نماید. اساسی ترین مانع در این زمینه عبارت است از مراعات اصول کلی حقوق؛ اصولی مانند حق نفس انسان، حق آزادی، حق مالکیت، حق مسکن و اصول برائت و عدالت، حق دادخواهی و برخورداری از محکمه صالح، اصل ممنوعیت شکنجه، اصل قانونی بودن جرایم و مجازات و … که هر عقل سلیم رعایت آنها را مفروض می داند و هیچ دلیل منطقی و عقلایی علیه آن ها وجود ندارد. این اصول تحت عنوان “اصول کلی حقوق” در همه ی کشورها در متن و فحوای قوانین اساسی مورد احترام قرار می گیرند.
اصل برتری قانون اساسی که متضمن برتری حقوق بشر نیز می باشد در قوانین اساسی کشورها، از جمله قانون اساسی ایران مورد توجه قرار گرفته است. در این ارتباط قانون اساسی قانون گذاری از سوی مجلس را، صرفا در محدوده ی قانون اساسی و شرع، مجاز می داند و با تاسیس نظام نظارتی شورای نگهبان، آن را تضمین نموده است. جالب توجه اینکه برتری حقوق بشر بر تمام مقامات و نهادهای سیاسی به طور شفاف ذیل اصل نهم بدین ترتیب مقرر شده است که “هیچ مقامی حق ندارد… آزادی های مشروع را، هرچند با وضع قوانین و مقررات، سلب کند.”
دومین محدودیت دولت- کشورها (حکومت) ها در حوزه های وضع قوانین عبارت است از قوانین و مقررات بین المللی، منطقه ای (معاهدات چند جانبه ) و محدودیت نوع سوم عبارت است از قوانین اساسی و بنیادین در هر دولت کشور که مافوق قوانین عادی محسوب می گردند. هم چنین برخی از قوانین عادی که به صورت برنامه های دراز مدت مثلا بیست یا ده ساله یا پنج ساله از طریق پارلمان منعقد می گردد. محدودیت نوع چهارم در نظام تقنینی کشورها عبارت است از عرف و عادت ها و رسوم در معنای عام خود که شامل اوامر و نواهی مذهبی نیز می باشد؛ که البته شدت و ضعف این محدودیت در هر جامعه ی سیاسی مربوط می شود به نظام ایدئولوژی حاکم در هر حکومت (نوع حاکمیت).مثلا درکشورهای لائیک محدودیت ها و موانع مذهبی در نظام تقنینی دخالت مستقیم ندارد، هر چند در آن جوامع نیز محدودیت ها به طور غیر مستقیم مثلا از طریق نهاد کلیسا و پاپ بر نظام تقنینی اثر گذار می باشد. اما در کشورهایی که حاکمیت دین محور می باشد نظام تقنینی ملزم و مقید به مراعات حدود و موازین شرعی می باشد؛ همان گونه که در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل بنیادین چهارم آن، محدودیت کلیه ی قوانین و مقررات اعم از مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر این ها از جهت مطابقت با موازین اسلامی اعلام شده است و در ادامه ی این اصل بنیادین موکد شده است که مراعات این کیفیت بر اطلاق یا عموم شامل همه ی اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است.
مبحث دوم: ساختار قوه مقننه
تحقق نظام مردم سالار و حق حاکمیت مردم وابسته به وجود نهادهای سیاسی و حاکم درکشور است. قوه ی مقننه در چنین نظامی به عنوان نماد حاکمیت مردم در تحقق اراده مردم در مدیریت امور عمومی و تعیین سرنوشت اجتماعی محسوب می شود. در نگرش عامی به قوه مقننه باید گفت که یکی از نهادهای هیات حاکمه است که امر قانونگذاری را در نظام تفکیک قوا انجام می دهد. شهروندان از طریق قوه مقننه می توانند تصمیمات مقتضی در خصوص نیازها و خواسته های زندگی فردی و اجتماعی خود را اتخاذ نمایند. در واقع قوه ی مقننه نماد بیان اراده مردم است که در نظام های مردم سالار یا دمکراسی غیر مستقیم هویت می یابد. نهاد سیاسی قوه ی مقننه از طریق سازمان و ساختار پارلمان با مجلس جلوه خارجی و عینی به خود می گیرد. یعنی در عمل این مجلس قانونگذاری است که کارکرد قوه ی مقننه را به سرانجام می رساند. مسائل مهم قابل بررسی در این خصوص عبارت اند از تعداد مجالس، وظایف، سمت نمایندگی، مصونیت پارلمانی و ساختار درونی پارلمان.
گفتاراول: نظام تک مجلسی
در این که قوه مقننه از یک یا دو مجلس تشکیل شود، اتفاق نظر نیست. کشورهای جهان با تکیه بر تاریخ، سنت و آنچه در آسایش و سود خود دیده اند، به تشکیل یک یا دو مجلس روی آورده اند و در این تصمیم خود را به دلایل منطقی یا نظریه های سیاسی چندان مقید نداشته اند. نظام تک مجلسی سامانه ای است که در آن، اختیار قانونگذار و نظارت بر عملکرد قوه ی مجریه تنها به یک مجلس واگذار شده و پارلمان آن تک مجلسی است.
بند اول: دلایل برگزیدن نظام تک مجلسی
برگزیدن نظام انتخاباتی می تواند دلایل متعددی داشته باشد:
- به لحاظ سیاسی، حاکمیت ملی و نمایندگی سیاسی واحد است نه دو یا چند گانه. بنابراین مجلس هم باید یکی باشد؛ در حالی که در نظام دو مجلسی خطر پراکندگی و تشتت در روابط میان دولت و مجلس وجود دارد. طرفداران نظام تک مجلسی معتقدند قوه ی قانونگذاری قابل تجزیه نیست، تجزیه این قوه به دو مجلس سبب می شود که بین آنها رقابت ایجاد شود و حاکمیت ملی ناتوان و متزلزل گردد. هواداران نظام دو مجلسی در مقابل عقیده دارند که وجود مجلس عالی در کشور عامل ثبات و تعادل در کشور و یکی از ارکان دموکراسی است. زیرا نظام یک مجلسی دو خطر بزرگ دربردارد؛ یکی اینکه مجلس واحد همواره خطر این را دارد که بر کشور مسلط شود و خودکامگی در پیش گیرد و به تجربه ثابت شده است که استبداد جمع (به جهت گمنامی اعضایش) به مراتب خطرناکتر از استبداد فرد می باشد. دومین خطر نظام تک مجلسی احتمال بروز اختلاف بین مجلس واحد و قوه ی مجریه است. چنانکه در کشور دو مجلس وجود داشته باشد، در صورت بروز اختلاف بین قوه ی مجریه و یکی از مجالس، مجلس دیگر می تواند بین آنها میانجی و وساطت کند و از بالا گرفتن اختلاف بین آن دو مانع شود.
- به لحاظ فنی، با نظام تک مجلسی فرایند قانونگذاری آسانتر می گردد، قوانین زودتر تصویب می شوند و تاخیرهای ناشی از نظام گهواره ای یا تصویب قانون در دو مجلس وجود نخواهد داشت. چنانچه یکی از دو مجلس به صورت مردم سالار بر گزیده شود، روشن است که تنها این مجلس اراده ی مردم صاحب حاکمیت را بیان می کند. اگر مجلس دوم هم ناشی از رای مردم و نحوه ی انتخاب وترکیب آنها دقیقا همانند مجلس نخست باشد،وجود چنین مجلسی بیهوده خواهد بود.
بند دوم:ویژگی های نظام تک مجلسی
به عقیده هواداران نظام تک مجلسی، سرشت دموکراسی و مقتضیات انتخابات همگانی، با پارلمان تک عنصری سازگارتر است چرا که مجلس یگانه تصور درست تری از تقسیم ناپذیر بودن و یکپارچگی حاکمیت را نمودار می سازد. مردم به یکباره در انتخابات عمومی شرکت می کنند و نمایندگان خود را به یک مجلس که مظهر اراده ی هموار و همگونه و نامتمایز شهروندان است، می فرستند. اراده ی حاکم، از این ارگان واحد، با وضع قانون و پی ریزی استراتژی سیاسی و خط مشی کشوری، ظهور می کند و نیازمند تصحیح و تغییر، به وسیله ی نهاد دیگری نیست. صورت پارلمان یکپارچه، تصویر صادق تری از بسیط بودن ساختار دولت_ کشور را ارائه می کند. بینش و برداشت رای دهندگان است که نحوه ی ترکیب اعضای پارلمان را در قالب شرایط کلی انتخاب شوندگان، تعیین می کند، نه شیوه های تمایز انگیز و مشروط و پیش ساخته ی قانونی که مقولات خاصی از نمایندگان را در مجلس دوم به رای دهنده تحمیل نماید. نظام تک مجلسی یعنی شاسته ترین شیوه های اعطای اختیار تصمیم گیری به شهروندان.
گفتار دوم:نظام دو یا چند مجلسی
ضرورت وجود دو مجلس در نظام‌های بسیط و یکپارچه (غیر فدرال) همواره مورد مناقشه حقوق‌دانان بوده و اولین توجیه کننده نظریه موجودیت دو مجلس، مرکب از اشراف و عوام، منتسکیو است که با توجه به واقعیت‌های زمان خود و نظام انگلستان بر این اصل تاکید داشت و تا حدی نظریات وی مورد قبول واقع شد. نظام دو مجلسی در نظام پارلمانی انگلستان زاییده شرایط و اوضاع خاص آن کشور بود. برخی با الهام از دیدگاه‌های فلاسفه قرن هجدهم به ویژه منتسکیو در شرایط معاصر با اصل قرار دادن «نظارت و توازن» و رویاروی قراردادن قوا در مقابل یکدیگر، به طرح این نظریه پرداختند که وجود مجلس دوم برای مهار کردن و اصلاح دیدگاه‌ها و نظریات مجلس اول ضروری می‌کند.
بدین معنی که در برابر مجلس اول که نمودار نوجویی و تحول و تحرک و دگرگون کنندگی است، مجلس دومی به وجود آید تا عقل و تدبیر و محافظه‌کاری را به همراه داشته باشد. بنابراین مجلس دوم مظهر تعقل در برابر شتابزدگی، نخبگان در برابر عوام الناس و رأی پیران در برابر بخت جوانان تلقی شد. پس طبعاً ترکیب اعضای دو مجلس باید با هم متفاوت باشد. شرایط گزینش آنها فرق کند و نحوه توزیع اختیارات قانونگذاری یا سیاسی به صورتی سامان یابد که دو مجلس هم جلوی زیادهرویهای یکدیگر را متقابلاً بگیرند و هم تصمیمات در سطح بهتر و فنی تری اتخاذ شود.
“دولوم” بر این عقیده است که، “مجلس واحد به تجربه نشان داده که در نهایت بر دو قوه دیگر تسلط پیدا می کند. برای رفع این خطر پذیرش ترتیب دو مجلسی است تا مجلس عالی قدرت و توانایی مجلس مبعوثان را محدود نماید و تعادل بین قوای حاکم از بین نرود.” دلیل دیگری که در حمایت از نظریه دو مجلسی بودن پارلمان ابراز شده این است که انسانها مخصوصا آنها که تحت تاثیر احساسات هستند. غالبا دچار اشتباه می شوند. این اشتباهات باید اصلاح شود. مجلس دوم که معمولا اعضای آن دارای تجربه و اطلاعات وسیع و سوابق خدمات سیاسی هستند می توانند قوانین مصوب مجلس مبعوثان را اصلاح کنند و یا اگر آنها را مضر تشخیص می دهند با امتناع از تصویب جلو زیان را بگیرند.
با همه این اختلاف ها می توان چهار دلیل را که باعث ترجیح دو مجلس بر یک مجلس گریده است میان آنان مشترک دانست:
- اهمیت قانون و نقش آن در زندگانی فردی و اجتماعی مردم چنان است که واگذار کردن آن تنها به یک مجلس مقرون به احتیاط نیست؛
- هیچ دستگاهی، هیچ مقام و منصبی و هیچ شخصی در امور عمومی که مسئولیتی به عهده دارد نباید بدون نوعی نظارت، به حال خود رها شود. مجلس اول از این قاعده مستثنی نیست. مجلس دوم چه در کشورهایی که حق رد تصمیم های مجلس اول را دارند و چه در کشورهایی که تنها اختیار دارند مصوبات مجلس اول را به تعویق اندازند، هر یک به گونه ای بر مجلس اول نظارت می کنند؛
- جهات و علل لزوم یا عدم لزوم قانون تازه از دیدگاه های دیگر ورای آنچه در مجلس اول طرح گردیده در مجلس دوم عنوان شود؛
- در مجلس اول حزب حاکم دارای اکثریت است و ممکن است وقت کافی یا تعلق لازم به نظریات احزاب و گروه های سیاسی دیگر به ویژه آنچه که فرا حزبی است نداشته باشد.
هریک از این وظایف چهارگانه در عمل در هر کشوری نوعی تعبیر و مجرا گردیده، که با آنچه در کشورهای دیگر از آنها منظور دارند، یکسان نیست. یکی از نتایج دشوار این اختلاف نظرها یافتن رابطه منطقی میان وظایف نه چندان مهم مجلس دوم با موقعیت ممتازی است که از آنها بهره مند است.
بند اول: کشورهای فدرال
در کشورهای فدرال که اقتدارات حکومت میان ایالات و حکومت مرکزی تقسیم گردیده، به حکم ضرورت دو مجلس دارند. شمار اعضاء در مجلس اول به نسبت جمعیت هر ایالت است و مجلس دوم با اینکه مظهر هویت ایالات در برابر بودن آنها با یکدیگر است، شمار نمایندگان هر ایالت در این مجلس، و همچنین نفوذ و اعتبار سیاسی آنها یکسان نیست. در برخی کشورها، ایالات از خرد و کلان و صرفنظر از جمعیت، وسعت خاک و وضع اقتصادی، به تساوی به این مجلس نماینده می فرستند. و پاره ای جمعیت هر ایالت را ملاک قرار داده اند.[۱۵] گاه مجلس دوم نفوذ و اعتباری به درجات بیشتر از مجلس اول دارد.[۱۶] و زمانی با اینکه اعضاء هر دو مجلس با رای مستقیم مردم برگزیده می شوند، و موافقت هر دو مجلس برای تصویب لوایح و طرح ها ضروری است، مجلس دوم در درجه دوم اهمیت قرار گرفته، بدین دلیل که دولت خود را تنها در برابر مجلس اول مسئول دانسته است.[۱۷] گاه نیز با اینکه به ظاهر دو مجلسی هستند، وظایف هر یک از دو مجلسی به درستی تفکیک و مشخص نگردیده، اغلب جلسات مشترک دارند، و با هم رای می دهند.[۱۸]
بند دوم: کشورهای یکپارچه
فواید زیر را می‌توان برای دو مجلس در نظام‌های بسیط متذکر شد:
- مجلس دوم میتواند با رقابت و نظارت، قدرت و زیادهرویهای مجلس اول را مهار سازد. نظام دو مجلسی میتواند به خوبی به بررسی و مداقه قوه مجریه بپردازد و خلأهای حکومت را برملا سازد؛
- وجود دو مجلس، اصل نمایندگی را در جامعه وسعت بیشتر می‌بخشد و نمایندگان میتوانند از دیدگاه‌های مختلف به بررسی و قضاوت بپردازند؛
- وجود دو مجلس در امر دقت به روند قانونگذاری می‌افزاید و هر دو مجلس میتوانند اشتباهات یکدیگر را اصلاح کنند؛
- وجود مجلس دوم میتواند از شتابزدگی و تصویب قوانین جنجال‌برانگیز جلوگیری به عمل آورد.
ساختار مجلس نمایندگان یا مجلس اول، زیاد مورد بحث نیست، چون در قوانین اساسی کشورها شرایطی چون سن معین، تابعیت کشور برای یک مدت زمانی مشخص، عدم محکومیت به محرومیت از حقوق اجتماعی و مدنی یا محکومیت به جرم از سوی دادگاه، نحوه انتخاب، تعداد اعضا و حوزه صلاحیت‌ها تعیین شده است. ولی ساختار مجلس دوم از نگاه شرایط و انتخاب و حتی صلاحیت‌ها پیچیده‌تر از مجلس اول است. مجلس دوم در این نظامها بیشتر سیمای اشرافی داشته و عضویت در آن یا موروثی است، یا انتصابی، یا مادام‌العمر، یا استحقاقی یا عده‌ای از سوی مردم انتخاب می‌شوند که انتخاب آنان نیز با روش‌های متفاوت، چون از طریق شوراهای محلی و درجه‌ای و با شرایط متفاوت چون بالابودن سن و تجربه صورت می‌گیرد. اما در برخی از کشورها با توجه به توسعه اجتماعی، سیاسی، اقتصادی و فرهنگی نحوه گزینش مجلس دوم نیز تغییر کرده و بیشتر جنبه انتخابی به خود گرفته است که در این راستا از کشورهای هلند، ایسلند و نروژ می‌توان نام برد. بریتانیا و تعداد زیادی از کشورهای جهان با داشتن نظام بسیط و یکپارچه از نظام دو مجلسی با ترکیب متنوع برخوردارند.
مبحث سوم: اصول مربوط به استقلال نهاد مجلس
در زمان های گذشته ، پارلمانها به خواست قوه اجراییه یا شخص پادشاه یا رییس دولت تعیین شده و طبق هدایت آنان به شکل فرمایشی به کار و فعالیت می پرداختند. این قوه اجراییه بود که مجلس را دعوت به نشست می کرد، و برای آن نظامنامه می ساخت و دستور جلسات معین می ساخت. از مصونیتهای پارلمانی و آزادی اعضای پارلمان خبری نبود و اعضا به خاطر ابراز نظر و موضع گیریهای خویش ممکن بود مورد تعقیب و پیگرد قرار گیرند. اعضای پارلمان در عوض کار خود معاش معینی دریافت نمی کردند و می توانستند درعین حال مشاغل دولتی دیگری نیز داشته باشند. ولی درپی مبارزات طولانی به ویژه در قرن نوزدهم و قرن بیستم استقلال و آزادی پارلمان و اعضای پارلمان تامین شد و نمایندگان به مثابه کسانی که از سوی مردم انتخاب شده و پشتوانه مردمی را با خود دارند با استقلال و آزادی بیشتر و بدون دغدغه خاطر به فعالیت پرداختند.
در این باب تضمین هایی در قوانین اساسی کشورها و نظامنامه های داخلی پارلمان درج گردید، که استقلال عمل، نظر، استغنای مالی و سیاسی پارلمان و اعضای پارلمان را تامین می کند، تا نماینده خود را جز در مقابل ملت و شهروندان و حوزه انتخابی اش نزد دیگری مسئول و درمانده احساس نکند. با توجه به اهمیت این اصول و بنیاد ها، که تضمین کننده استقلال عمل پارلمان و اعضای پارلمان به حساب می روند و در اکثر قوانین اساسی از آن ها تذکر به عمل آمده است، ما شماری از عمده ترین آنان را در ذیل بیان می نماییم.
گفتاراول: ممنوعیت جمع برخی مشاغل با نمایندگی مجلس
اعضای مجلس نمی توانند درعین شغل نمایندگی برخی از مشاغل اجرایی و قضایی در دولت را احراز نمایند. چون این کار می تواند بر استقلال اعضای پارلمان در صورت تطمیع شدن از سوی قوه اجراییه تاثیر منفی بگذارد. بنابرین هرکسی در انتخابات نمایندگی برنده می شود باید از مشاغل رسمی دیگرش استعفا بدهد. در نظام های دو مجلسی داشتن عضویت هر دو مجلس در آن واحد نیز ممنوع می باشد. این محدودیت فقط منحصر به مشاغل دولتی است. [۲۰]و الا نماینده می تواند مشاغل خصوصی و حتی اداری در برخی از نظامها داشته باشد. مشاغل آموزشی چون تدریس دردانشگاه از این قاعده بیرون است و نماینده می تواند باحفظ هر دو مقام به کارخویش ادامه بدهد.
دربرخی از نظامها، مانند نظام سیاسی بریتانیا، اصل مانعه الجمع بودن مشاغل اجرایی و تقنینی وجود ندارد. چون نخست وزیر و همه اعضای کابینه از اعضای پارلمان و حزب برنده انتخابات تعیین می شوند.
بند اول: اهمیت سمت نمایندگی
اصل ۱۴۱ قانون اساسی بیان می دارد : «رئیس جمهور ، معاونان رئیس جمهور، وزیران و کارمندان دولتی نمی توانند بیش از یک شغل دولتی داشته باشند و داشتن هر شغل دیگر در موسساتی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت یا موسسات عمومی است و نمایندگی مجلس شورای اسلامی و وکالت دادگستری و مشاوره حقوقی و نیز ریاست و مدیریت عامل یا عضویت در هیأت مدیره انواع مختلف شرکت های خصوصی، جز شرکت تعاونی ادارات و موسساتی برای آنها ممنوع است. سمت های آموزشی و موسسات تحقیقاتی از این حکم مستثنی است.» از مصادیق جمع بین دو شغل، نمایندگی مجلس است؛ برای اینکه استقلال نمایندگی مجلس مقننه حفظ شود اشتغال به برخی مشاغل همزمان با نمایندگی منع شده است. این مشاغل ممکن است عمومی یا خصوصی باشد.
همچنین نماینده مجلس مقننه نمی تواند در ضمن نمایندگی دارای مشاغل اجرایی و یا قضایی باشد. مطابق قانون مدیریت کشوری چنانچه مستخدم دولت به نمایندگی مجلس انتخاب شود مادام که این سمت را دارد در وزاتخانه یا سازمان متبوع خود در حالت آماده به خدمت قرار می گیرد. او می تواند در انقضاء دوره ی نمایندگی به شغل اصلی خود برگردد و به کار سابق خود ادامه دهد. در برخی از کشورها اشتغال نماینده به مشاغل وزارت و معاونت وزارت با نمایندگی تعارض دارد( فرانسه و ایران). در برخی دیگر چنین منعی وجود ندارد بطور مثال در انگلستان نمایندگان مجلس عوام یا مجلس لردها می توانند به وزارت منصوب شوند. و در پایان وزارت به عضویت خود در مجلس مقننه ادامه دهند. البته اشتغال نمایندگان مجلس مقننه به مشاغل خصوصی مطلقا ممنوع نیست، ولی برای حفظ استقلال مجلس مقننه اشتغال نماینده ی مجلس به برخی مشاغل خصوصی از قبیل مشاغل مدیریت یا عضویت هیات مدیره برخی موسسات و بنگاه های تجاری و صنعتی منع دارد. همچنین افرادی که به نمایندگی مجلس مقننه نامزد می شوند باید ظرف حداقل پانزده روز از تاریخ آغاز انتخابات از مشاغل خود استعفا دهند. باید دانست منع مطلق مشاغل خصوصی برای نمایندگان مجلس مقننه این تالی فاسد را دارد که موجب می شود اکثر شهروندان از نامزد شدن به نمایندگی استقبال نکنند و این مجالس از وجود افراد بصیر و کارآمد بی بهره بماند.
بند دوم:دلایل ممنوعیت
حال لازم است دلایل منع جمع مشاغل رابیان نماییم.دلایل منع جمع مشاغل [اصل ۱۴۱ قانون اساسی]:
۱- جلوگیری از تفریط بودجه عمومی کشور؛
۲- جلوگیری از افزایش قدرت در دست یک نفر؛
۳- پرهیز از وقفه کارها، اعمال نفوذ ، انحصار طلبی و استبداد؛
۴- جلوگیری از رشد بیکاری و تضییع حقوق مردم؛
۵- جلوگیری از فساد در نظام اداری کشور.
گفتار دوم:مصونیت پارلمانی
مصونیت پارلمانی اساسا پوششی قانونی است برای حفاظت نماینده در برابر تعقیب قضایی یا اعمال پلیسی. قاعده مصونیت ممکن است به ظاهر جنبه ی تبعیضی یا امتیازی داشته باشد. ولی در حقیقت وسیله ای است دفاعی برای اینکه نماینده بتواند آزادی و آزادگی خود را برای ادای وظیفه نمایندگی در گفتار، نوشتار و کردار حفظ کند.
علت برقراری این قاعده حفظ منافع شخصی نمایندگان نبوده است و منظور اصلی جلوگیری از فلج شدن مجالس مقننه و تامین منافع عمومی جامعه و صیانت آزادی و رژیم پارلمانی از تعدیات احتمالی قوای دیگر می باشد. و مادام که در کشوری قوه ی قضائیه استقلال تام و تمام و آمریت قطعی و حقیقی خود را نسبت به سایر دستگاه های حکومتی تامین نکرده برقراری مصونیت پارمانی نمایندگان مجلس ضروری و لازم است.مصونیت پارلمانی دو صورت دارد: عدم مسئولیت و تعرض ناپذیری
بند اول: عدم مسئولیت
هرگاه نماینده مجلس به مناسبت انجام وظایف نمایندگی اظهاراتی نماید و با اعمال و افعالی انجام دهد که ایراد آن اظهارات و انجام آن اعمال از ناحیه اشخاص عدی جرم تلقی شود نماینده مجلس را باستناد اظهارات و اعمال و افعال مزبور نمی توان تحت تعقیب جزائی قرارداد و به عبارت دیگر عمل او در این مورد جرم محسوب نمی شود. نماینده در جلسات علنی یا خصوصی سخنرانی می کند، از اعمال دولت انتقاد می کند، از وزیران پرسش می کند یا آنها را مورد استیضاح قرار می دهد، در کمیسیونها با لوایح پیشنهادی دولت مخالفت می ورزد یا اینکه پیشنهادهای قانونی مخالفی ارائه می دهد و همچنین در نطق های قبل از دستور ممکن است از اشخاص عادی یا شخصیتهای اجتماعی، سیاسی انتقاد کند یا برخی افشاگریهایی به عمل آورد یا بی رویگی و نابسامانی ها را بر ملا سازد همه این اقدامات خصومتهایی را علیه وی تحریک می کند و پیوسته ممکن است در معرض شکایات، مزاحمتها، اعلام جرمها و غیره قرار گیرد. اصل عدم مسئولیت برای آن است که به درستی تفاوت نقش نماینده را با سایر افراد نشان دهد و در عین حال وی را از گزند انتقام و دشمنی و غیره محفوظ نماید. اصل عدم مسولیت در دکترین حقوقی پذیرفته شده اما بسیاری کشورها بر آن استثناء هایی وارد کرده اند:
اولا: اصل عدم مسئولیت نباید موجب سوء استفاده از حق شود و نماینده به استناد آن به حریم آزادیها و حقوق افراد لطمه وارد نماید. در قانون اساسی ۱۹۴۹ آلمان فدرال، مصونیت پارلمانی در موارد تهمت، افترا و توهین جاری نمی شود، حتی اگر در قالب وظایف قانونی نماینده داخل باشد. در کشورهای دانمارک و ایسلند حتی می توان از نمایندگان، در صورت موافقت پارلمان بازخواست کرده اصل مسئولیت را جاری نمود.در فنلاند و سوئد در صورتی که پنج ششم نمایندگان پارلمان رای موافق دهند می توان از نماینده سلب مصونیت کرد.
ثانیا: عدم مسئولیت زمانی معنای واقعی خود را خواهد داشت که راجع به امور عمومی و اجتماعی باشد. بدین معنی که نماینده باید مطالب خود را در قالب طرح مسایل واقعی جامعه بگوید. خطاهای انضباطی نمایندگان و تخلفات آنها از نظامنامه ی داخلی مشمول اصل عدم مسئولیت نیست. نماینده نمی تواند با سوء استفاده از مصونیت نظم مجلس و جریان امور مجلس را مختل کند.
ثالثا: عدم مسولیت نمایندگان، رافع مسئولیت سیاسی آنها در قبال افکار عمومی نیست. داوری نهایی در باب رفتار و مشی نماینده بر عهده ی مردم است. ضمانت اجرای آن نیز عدم انتخاب مجدد “بازگزینی” آنان توسط رای دهندگان است.
بند دوم: تعرض ناپذیری
طبق این اصل نماینده در برابر آیین دادرسی جزایی از مصونیت برخوردار است. تعرض ناپذیری یعنی ممنوعیت تعرض نمایندگان در باب اعمالی که خارج از پارلمان انجام می دهند. در صورتی که نماینده ای بیرون از محوطه مجلس، دست به اعمالی زند که طبق قوانین جاری یا بر اساس عرف جرم نامیده می شود باز هم به گونه ای مورد حمایت قانون است. به این عبارت که ماموران انتظامی نمی توانند با او همان رفتاری را کنند که قاعدتا با فرد عادی انجام می دهند. یعنی بازداشت و بازجویی و تشکیل پرونده و ارسال دادسرا تا مرحله دادرسی. این امتیاز در نگاه نخست قابل توجیه نیست زیرا خلاف اصل تساوی افراد در برابر قانون است. اما از آنجا که وضع نماینده با افراد عادی تفاوت دارد و ممکن است جواز تعقیب وی موجب آن شود که در عمل از آن سوء استفاده به عمل آید. زیرا همیشه احتمال صحنه سازی، توطئه، اسباب چینی برای خنثی کردن اقدامات نماینده در پارلمان فراهم آورد.
اصل تعرض ناپذیری یا مصونیت از تعرض نقش مکمل مصونیت پارلمانی را دارد و بر اساس آن تعقیب نمایندگان در برابر ارتکاب اعمال خارج از حوزه ی نمایندگی نیازمند اجازه پارلمان است. در قانون اساسی فرانسه هر نوع تعقیب نمایندگان موکول به اجازه دفتر پارلمان است. رعایت این اصل به مجلس اطمینان خاطر می‌دهد که تعقیب نماینده به دلیل اخلال در کار مجلس نیست. این اصل در بیشتر کشورهای پیرو نظام حقوقی انگلوساکسون وجود ندارد که این امر به دلیل استقلال بسیار زیاد دادگاه‌های آنجاست.[۲۷]
در انگلستان مصونیت پارلمانی فقط محدود به تعقیب حقوقی نمایندگان می شود و به هیچ وجه به جرایم قابل مجازات سرایت نمی کند. حقوق انگلستان اجازه نمی دهدکه عنوان نمایندگی بتواند استثنائی در برابر قانون مجازات عمومی و اجرای عدالت ایجاد نماید. در فرانسه انقلاب کبیر ۱۷۸۹ مصونیت پارلمانی در امور جزائی را تجویز کرد و در این کشور برخلاف انگلستان ضرورت مصونیت پارلمانی در امور جزائی بیشتر از امور حقوقی احساس و تشخیص داده شده است. اصل ۲۲ قانون اساسی ۱۹۴۶ فرانسه مقرر می دارد” در تمام دوره ی نمایندگی هیچ یک از نمایندگان پارلمانی را نمی توان تحت تعقیب جزائی قرار داد و یا آنها را توقیف کرد مگر با اجازه مجلس مربوطه جز در مورد جرائم مشهود، توقیف و تعقیب نماینده متهم در صورت تقاضای مجلس مربوطه موقوف می شود.
در اصل ۱۲ قانون اساسی مشروطه این اصل آمده است و تعقیب نماینده در مورد فعالیت‌های خارج از حوزه ی وظایف نمایندگی به اطلاع و تصویب سلب مصونیت وی در مجلس نیاز داشت. اما در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران چنین حقی برای نمایندگان به رسمیت شناخته نشده‌است و اصل مربوط به آن در مجلس خبرگان قانون اساسی به دلیل اختلاف نظر زیاد نمایندگان و تعارض با برخی مقررات فقهی تصویب نشد.
گفتارسوم:حمایت ازپارلمان دربرابراهانت
ازآنجایی که پارلمان محل گفت وگو،مجادله وبحث نمایندگان است ودارای فضای سنگین سیاسی است،ممکن است نمایندگان یاتماشاگران تحت تاثیر قرارگرفته ونسبت به ساحت پارلمان توهینی رامرتکب شوند.حفظ احترام پارلمان جزء وظایف اصلی هیأت رییسه است واین نهاد میتواند باتماشاگران توهین کننده ونمایندگانی که درخلال سخنرانی خودبه پارلمان توهین می کنند برخوردکند.[۲۹]
۱- پروین،خیراله واصلانی،فیروز،اصول ومبانی حقوق اساسی،تهران،نشردانشگاه تهران،چ دوم،۱۳۹۱،صص۲۱۹-۲۲۰
– امامی، محمد، پیشین، ص ۱۲۷[۲]
[۳] – امامی، محمد، پیشین، ص ۱۲۷
[۴] – امامی، محمد، پیشین، ص ۱۳۲
[۵] – امامی، محمد، پیشین، ص ۱۳۲
[۶] – هاشمی، محمد، حقوق بشر و آزادیهای اساسی، تهران، نشر میزان، چاپ دوم، ۱۳۹۱، ص ۱۱
[۷] – عباسی، بیژن، مبانی حقوق اساسی، تهران، انتشارات جنگل، چاپ دوم، ۱۳۸۹، ص۲۳۹
[۸] – طباطبائی مؤتمنی، پیشین، ص ۹۹
[۹] – عباسی، بیژن، پیشین، ص ۲۴۰
[۱۰] – قاضی، ابوالفضل، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی، تهران، نشر میزان، چاپ دوازدهم، ۱۳۸۲، ص ۴۰۲
[۱۱] – مدنی، جلاالدین، پیشین، ص ۱۳۳
[۱۲] – همان، ص ۱۳۳
[۱۳] – وشهری، جعفر، حقوق اساسی تطبیقی ، تهران، شرکت سهامی انتشار، چاپ اول ۱۳۸۴، پیشین، ۱۵۸
[۱۴] – ایالات متحده آمریکای شمالی، سوئیس، و استرالیا.
[۱۵] – جمهوری فدرال آلمان
[۱۶] – ایالات متحده امریکای شمالی
[۱۷] – استرالیا
[۱۸] – بوشهری، جعفر، حقوق اساسی تطبیقی، جلد سوم ، تهران، شرکت سهامی انتشار، ۱۳۸۴، ص ۱۵۸
[۱۹] – شکوهمند، عباس، مجالس سنا در دموکراسی های جهان، مجله مهرنامه، شماره ۹، ۱۳۸۹
[۲۰] – طباطبایی موتمنی، منوچهر، پیشین، ۱۰۵
[۲۱] – طباطبائی، پیشین، ص ۱۰۶
[۲۲] – قاضی، ابوالفضل، بایسته های حقوق اساسی، پیشین ، ص۱۹۹
[۲۳] – دادفر، حبیب، “مصونیت پارلمانی“، نشریه کانون وکلا، مرداد و شهریور ۱۳۳۲، شماره ۳۳، ص ۵۳
[۲۴] – همان، ص۴۰
[۲۵] – قاضی، ابوالفضل، پیشین، ص ۲۰۰
[۲۶] – قاضی ابوالفضل، پیشین، ص ۲۰۱
[۲۷] – اردبیلی، محمدعلی، حقوق جزای عمومی، جلد ۲، تهران، نشر میزان، چاپ پنجم،۱۳۸۳، ص ۲۱۰
[۲۸] – دادفر، حبیب، پیشین، ۴۵
