رئیس مجلس ازسویی مانند سایر نمایندگان مجلس وظایفی بر عهده دارد و دیگر اینکه هنگامی که به عنوان ریاست مجلس انتخاب می شود وظایف و اختیارات خاصی از طریق قانون اساسی و آیین نامه ها بر عهده وی گزارده می شود. رئیس مجلس به عنوان مدیر قوه مقننه وظایفی را بر عهده دارد که در آیین نامه داخلی برای وی تعیین می شود. مدیریت جلسات و دستور افتتاح و اختتام جلسات از مهمترین وظایف خاص وی می باشد و از جمله وظایف که بین رئیس و هیأت رئیسه مشترک می باشد نظارت بر امور اداری و مالی مجلس، نظارت بر نمایندگان می باشد.
مبحث اول: تشکیل مجلس شورای اسلامی
پس از برگزاری انتخابات، جلسات مجلس شورای اسلامی با حضور دو سوم مجموع نمایندگان رسمیت می یابد…”[۱] حضور نمایندگان در مجلس موکول به صدور اعتبار نامه ی آنان توسط فرمانداران و بخشداران می باشد.[۲] پس از آنکه اعتبار نامه ی دو سوم مجموع نمایندگان به مجلس واصل شد و مقدمات افتتاح مجلس فراهم گردید.[۳] وزیر کشور از نمایندگان دعوت به عمل می آورد تا ظرف پنج روز در مجلس حاضر شوند و با نطق افتتاحیه مجلس رسمیت می یابد.[۴]
محل مجلس شورای اسلامی جمهوری اسلامی ایران محل تشکیل اولین مجلس خبرگان است که قانون اساسی ایران در آن به تصویب رسیده است و هیچ محل دیگری برای تشکیل جلسات عمومی مجلس رسمیت ندارد مگر با تصویب دو سوم نمایندگان حاضر در مجلس[۵] در آغاز نخستین جلسه ی هر دوره ی مجلس، آیات ۳۵ تا ۴۲ سوره شورا قرائت می شود پس از پیام رهبری مراسم تحلیف و در پایان جلسه نمایندگان به منظور بزرگداشت خون شهیدان و ادای احترام وتجدید عهد با آنان در بهشت زهرا حضور می یابند[۶]پس از برگزاری انتخابات، جلسات مجلس شورای اسلامی با حضور دو سوم مجموع نمایندگان رسمیت می یابد. بنابراین در اینجا برای رئیس مجلس به دلیل انتخاب نشدن عملا نمی توان نقشی قایل بود.
گفتار اول : تشکیل جلسات
پس از انجام مراحل انتخابات و تایید اعتبار نامه ها و انتخاب هیئت رئیسه سنی (موقت) مراسم تحلیف برگزار می گردد. در اصل شصت و هفتم قانون اساسی متن سوگند را ذکر نموده است نمایندگانی که در جلسه نخست شرکت ندارند نیز باید در اولین جلسه ای که حضور پیدا می کنند مراسم سوگند را بجای آورند. همچنین نمایندگان اقلیت های دینی این سوگند را با ذکر کتاب آسمانی خود یاد خواهند کرد.
علاوه بر این به موجب اصل شصت و پنجم قانون اساسی «پس از برگزاری انتخابات ، جلسات مجلس شورای اسلامی با حضور دو سوم نمایندگان رسمیت می یابد و تصویب طرح ها و لوایح طبق آیین نامه مصوب داخلی انجام می گیرد مگر در مواردی که در قانون اساسی نصاب خاصی تعیین شده باشد برای تصویب آئین نامه داخلی موافقت دو سوم حاضران لازم است.»
از سوی دیگر مجلس پس از تشکیل، دارای جلسه هفتگی است این دستور ممکن است مربوط به بررسی طرح ها و لوایح یا سئوال و استیضاح از وزراء و … باشد که از طرف هیأت رئیسه مجلس و روسای کمیسیون ها تهیه و توزیع و بر لوحه مخصوص نصب می شود. این دستور قابل تغییر نیست مگر به درخواست دولت یا پانزده نفر از نمایندگان که در صورت تصویب نمایندگان تغییر صورت می گیرد. از سویی دیگر در تشکیل جلسات مجلس اصل بر آن است که جلسات مجلس شورای اسلامی علنی باشد و عموم در جریان وقایع و مذاکرات مجلس قرار گیرند. مگر در موارد خاص.
منظور از جلسه علنی آن است که گزارش کامل آن از طریق صدای جمهوری اسلامی ایران و روزنامه رسمی برای اطلاع عموم منتشر شود و علاوه بر آن رئیس جمهور و معاونان او و وزیران نیز حق شرکت در جلسات علنی مجلس را دارند. همچنین حضور تماشاچی ونمایندگان رسانه های گروهی در این جلسات بلامانع است. جلسات غیر علنی آن است که گزارش و مصوباتش پس از برطرف شدن شرایط اضطراری برای اطلاع عموم منتشر میگردد. با توجه به اصل شصت و نهم قانون اساسی شرط تشکیل و اعتبار مصوبات جلسه به صورت غیر علنی عبارت است از:
- شرائط اضطراری و در صورتی که رعایت امنیت کشور ایجاب کند؛
- تقاضای رئیس جمهوری یا یکی از وزرای یا ده نفر از نمایندگان؛
- حضور شورای نگهبان در آن؛
- تصویب مصوبات توسط سه چهارم مجموع نمایندگان.
گفتار دوم: هیأت رئیسه مجلس شورای اسلامی
اداره مجلس توسط هیات رئیسه صورت می پذیرد. اصل شصت و ششم قانون اساسی تصریح می کند «ترتیب انتخاب رئیس و هیئت رئیسه و تعداد کمیسیون ها و دوره تصدی آن ها و امور مربوط به مذاکرات و انتظامات مجلس به وسیله آیین نامه داخلی مجلس معین می گردد».
همچنین ماده ۱۴ قانون آیین نامه داخلی مجلس در راستای بیان جزئیات این اصل اشاره می کند: مجلس شورای اسلامی به وسیله هیأت رئیسه ای مرکب از دو رئیس و نایب رئیس و شش دبیر و سه ناظر که از بین نمایندگان و با رای آن ها انتخاب می شوند اداره می شود. بنابراین برای فهم جایگاه و نقش رئیس مجلس شورای اسلامی باید تقسیم بندی های ذیل را در نظر داشت؛ البته رعایت این موارد و حد نصاب مربوط به هیات رئیسه دائم است نه هیات رئیسه سنی و هیات رئیسه موقت.
بر این اساس هیات رئیسه مجلس بر سه قسم است:
الف: هیأت رئیسه سنی
بعد از تشکیل مجلس و قبل از انتخاب هیات رئیسه دائم از مسن ترین نماینده به ترتیب اعضا رئیس و نائب رئیس انتخاب می گردند و دو نفر از جوان ترین نمایندگان به عنوان منشی تعیین می شوند. مدت این هیات رئیسه بسیار کوتاه و تا انتخاب هیات رئیسه موقت ادامه می یابد و وظایف آن انجام مراسم تحلیف و انتخاب اعضا هیات رئیسه موقت است. پس از تشکیل و افتتاح مجلس و قبل از اقدام به هر امری “مسن ترین فرد از نمایندگان حاضر به عنوان رئیس سنی و فرد بعدی به عنوان نائب رئیس و دو نفر از جوان ترین نمایندگان حاضر به سمت منشی معین می شوند و در جایگاه هیات رئیسه قرار می گیرند. در صورت تساوی سن، هیات رئیسه سنی با قید قرعه از بین مسن ترین و جوان ترین نمایندگان حاضر تعیین خواهد شد.[۱۲] وظائف هیات رئیسه ی سنی اداره ی جلسه ی افتتاحیه اقتراع شعب و انجام مراسم تحلیف و اجرای انتخابات هیات رئیسه موقت است.[۱۳]
ب: هیأت رئیسه موقت
انتخابات هیات رئیسه ی موقت در دومین جلسه ی علنی مجلس انجام خواهد شد. ترکیب و طرز انتخاب آن مانند هیات رئیسه ی دائم است، به جز این که اکثریت نسبی در انتخاب رئیس کافی خواهد بود[۱۴] وظایف هیات رئیسه ی موقت اداره ی جلسات مجلس تا زمان تایید اعتبار نامه دو سوم نمایندگان و اجرای انتخابات هیات رئیسه ی دائم و تمشیت امور اداری مجلس است.[۱۵] این هیات شامل دوازده نفر و از میان منتخبین مردم در مجلس برگزیده شده و مدت کار آن پس از اتمام مسئولیت هیات رئیسه سنی آغاز و تا تصویب اعتبار نامه حداقل دو سوم نمایندگان ادامه می یابد. بدیهی است که این مجلس هیچ گونه صلاحیت اقدامات تقنینی و تصویبی را نداشته و صرفا وظیفه رسیدگی به اعتبار نامه های نمایندگان را دارا می باشد.
ج- هیأت رئیسه دائم
پس از تصویب اعتبار نامه ی حداقل دو سوم مجموع نمایندگان، هیات رئیسه موقت اقدام به انتخاب هیات رئیسه دائم می کند. اعضای هیات رئیسه ی دائم برای یک سال انتخاب می شوند. مبنای تجدید انتخابات سالیانه، سالروز انتخاب هیات رئیسه قبلی بوده و در صورتی که با تعطیلات مصادف گردد در جلسه ی قبل از آن انجام می گردد و مسئولیت هیات رئیسه جدید از سالروز انتخابات قبل تفویض خواهد گردید[۱۷]
هیات رئیسه دائم مرکب از رئیس و دو نائب رئیس و شش منشی و سه کارپرداز می باشد[۱۸] انتخاب رئیس در نوبت اول با اکثریت مطلق آراء نمایندگان صاحب رای است و انتخاب نواب رئیس، منشی ها و کارپردازان هر کدام جداگانه و با اکثریت نسبی و رای مخفی با ورقه خواهد بود. در صورتی که در انتخاب رئیس در نوبت اول اکثریت مطلق حاصل نشود، در نوبت دوم اکثریت نسبی کافی خواهد بود.[۱۹] نواب رئیس به ترتیب تعداد آراء به عنوان نایب رئیس اول و نایب رئیس دوم و در صورت تساوی آراء با قید قرعه انتخاب می شوند و در غیاب رئیس مجلس به ترتیب، وظایف و اختیارات او را بر عهده خواهند داشت[۲۰] بنابراین مشخص شد که منظور ما از رییس مجلس شورای اسلامی این گروه بوده و اقدامات رییس سنی و رییس هیات رییسه موقت تنها برای نظم امور و تایید اعتبار نامه نمایندگان است.
هر چند که تصمیمات مجلس از طریق اکثریت آراء اتخاذ می شود و در این خصوص اعضای هیات رئیسه رکن اصلی تلقی نمی شوند و تصمیمات آنها اثر خارجی ندارد، اما نقشی که در اعمال مدیریت داخلی مجلس ایفا می نمایند مآلا می تواند موثر و تعیین کننده باشد و به نحوی تصمیم گیری مجلس را تحت الشعاع قرار دهد. بدین خاطر است که تعهد و مسئولیت اخلاقی برای اعضای هیات رئیسه ضروری به نظر می رسد. رئیس مجلس باید در اداره مجلس و مراعات حقوق نمایندگان بی طرفانه عمل کند. به همین منظور اعضای هیات رئیسه دایم پس از انتخاب سوگند یاد می کنند که حداکثر تلاش خود را برای رعایت آئین نامه و حفظ بی طرفی به کار خواهند برد.[۲۱] همچنین هیئت رئیسه دائم برای مدت یک سال انتخاب می گردند. برای این هیئت تمامی وظائف و اختیارات مندرجه در قانون اساسی در خصوص قوه مقننه صدق می کند.
گفتار سوم- کمیسیون های مجلس شورای اسلامی
به موجب ماده ۱۴۳ قانون آیین نامه داخلی مجلس، وظیفه بررسی عدم مغایرت طرح ها با اصل ۷۵ قانون اساسی در مرحله وصول طرح با رئیس مجلس است.بدین خاطر به منظور بررسی و اصلاح و تکمیل لوایح دولت و طرح های قانونی و نیز تهیه طرح های لازم در مجلس کمیسیون های متشکل از نمایندگان مجلس تشکیل می گردد در حقیقت بلحاظ تخصصی بودن این کمیسیون ها و فرصت بیشتر برای بحث و گفتگو و تبادل نظر در آن ها ، نقش موثری در مجلس تصمیم گیری نمایندگان دارد. نحوه فعالیت و ارجاع طرح ها و لوایح به کمیسیون ها در بحث شیوه قانونگذاری و انواع طرح ها و لوایح مورد بحث قرار می گیرد.
کمیسیونهای مجلس متشکل از تعدادی نماینده است که کارها و مطالعات مقدماتی را در موارد مختلف انجام داده و آن را برای بحث و بررسی و اتخاذ تصمیم به جلسه عمومی مجلس می سپارند. هر نماینده بر حسب موقعیت تحصیلی، شغلی ، اجتماعی و به عضویت یکی از کمیسیونهای مصرحه در آن آئین نامه داخلی مجلس درمی آید. با این حال درخصوص عضویت رئیس مجلس درکمیسیونها استثنائی وجود دارد و آن اینکه هر نماینده به جزء رئیس مجلس ملزم است عضویت یکی از کمیسیونهای تخصصی را بپذیرد. بنابراین رئیس از عضویت در کمیسیونهای مجلس معاف است .
در کنار رئیس مجلس اعضای هیأت رئیسه مجلس نیز با محدودیتهایی در خصوص عضویت در کمیسیونهای مجلس مواجه اند بدین صورت که هیچ یک از اعضای هیأت رئیسه مجلس نمی تواند به عضویت کمیسیون برنامه و بودجه مجلس انتخاب شود و در صورتی که هر یک از اعضاء کمیسیون به عضویت هیأت رئیسه انتخاب گردند از کمیسیون مستعفی شناخته شده ، همچنین نمی توانند به عنوان رئیس یا مخبر کمیسیونهای مجلس انتخاب گردند از سمت خود در کمیسیون مستعفی شناخته می شود.
بطور کلی هیأت رئیسه درخصوص کمیسیونهای مجلس دو وظیفه عمده دارد اول وظایف آنها در ارتباط با تشکیل کمیسیونها و دوم وظایف آنها بعد از تشکیل کمیسیونها.
کمیسیون ها بر دو نوعند:
- کمیسیون های تخصصی
مسئولیت اصلی کیمسیون های تخصصی در امور مستمر مجلس است و تشکیل آنها نوعا متناسب کارهای اجرائی کشور می باشد. ماده ۳۳ آیین نامه ی داخلی مجلس اعلام می دارد: هریک از کمیسیونهای تخصصی مجلس که مطابق این آیین نامه تکمیل می گردند در محدوده ی تخصصی خود وظایف بررسی اصلاح و تکمیل طرحها و لوایح قانونی، رسیدگی به طرح های تحقیق و تفحص و لوایح بودجه ، بررسی و اظهار نظر در مورد لوایح برنامه های توسعه وچگونگی اجرای قوانین وتبصره های آن کسب اطلاع از کم و کیف اداره ی کشور بررسی و تصویب آزمایشی طرحها و لوایح و همچنین تصویب دائمی اساسنامه سازمان های دولتی و وابسته به دولت را که طبق اصل ۸۵ قانون اساسی به آنها واگذار شده است بر عهده دارند . این کمیسیون ها می توانند به تعداد کافی مشاور ذیصلاح از طریق هیات رئیسه به خدمت بگیرند. این کمیسیونها عبارتند از آموزش و پرورش( ماده ۳۴) اجتماعی( ماده ۳۵) اقتصادی(ماده ۳۶) بهداشت و درمان(ماده ۴۰) صنایع و معادن (ماده ۴۱) عمران (ماده ۴۲) فرهنگی(۴۳) قضائی و حقوقی(۴۴) و کشاورزی( ماده ۴۵).
- کمیسیون های موقت
کمیسیون های موقت وقتی تشکیل می شود که مسائل خاص و استثنایی در مجلس قابل طرح باشد.
آیین نامه داخلی در این خصوص مقرراتی را بیان نموده است.
- در مورد لوایح و طرح هایی که ارتباط اساسی آن با کمیسیون معینی روشن نباشد هیات رئیسه کمیسیون موقت خاصی تشکیل می دهد.
- در مورد طرح ها و لوایحی که به دو کمیسیون ارتباط اساسی داشته باشد، کمیسیون مشترک تشکیل می گردد.
- در مورد مسائل مهم و استثنایی که تشکیل کمیسیون ویژه برای رسیدگی و گزارش ضرورت پیدا می کند و به پیشنهاد حداقل ۱۵ نفر از نمایندگان چنین کمیسیونی انتخاب می گردد.
در مسائل مهم و استثنائی که برای کشور پیش می آید و در این خصوص تشکیل کمیسیون ویژه ای برای رسیدگی و تهیه ی گزارش ضرورت پیدا می کند، به پیشنهاد حداقل پانزده نفر از نمایندگان و تصویب مجلس، این کمیسیون تشکیل می شود. اعضای جلسه ی علنی توسط نمایندگان با رای مخفی و اکثریت نسبی انتخاب خواهند شد. هیات رئیسه کمیسیون ویژه همانند دیگر کمیسیون ها انتخاب خواهد شد. و رئیس مجلس اداره نظم مجلس را در این امر بر عهده خواهد گرفت.[۲۹]
مبحث دوم: صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی
در جمهوری اسلامی مهمترین مرجع قانونگذاری مجلس شورای اسلامی است به طوری که وقتی عنوان قوه مقننه گفته می شود انصراف به مجلس شورای اسلامی پیدا می کند و به رئیس مجلس هم رئیس قوه مقننه اطلاق می شود. بر اساس اصل هفتاد و یکم قانون اساسی «مجلس شورای اسلامی در عموم مسایل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند» ظاهر این امر بر جنبه ی تخییری مجلس در وضع قوانین دلالت دارد. یعنی مجلس دارای اختیار تصویب قانون است. هرچند لوایح از طریق دولت به مجلس راه پیدا می کند ولی مجلس دارای حق عدم تصویب و یا تغییر و سپس تصویب آنها را دارد. گاهی عملا چنین تصور می شود که تعیین برنامه های مختلف در جامعه من جمله در امور اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و غیره لزوما بر عهده ی دولت است. ولی توجه به این نکته مهم و ضروری است که تصویب نهائی لوایح پیشنهادی دولت بر عهده ی مجلس می باشد. بنابراین برای بررسی نقش رئیس مجلس ابتدا باید صلاحیت های مجلس شورای اسلامی را بررسی نموده و بعد از آن مواردی که طبق اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی به دولت سپرده شده است مورد مداقه قرار داد و بعد از آن نقش رئیس مجلس را در آن یافت.
گفتاراول: صلاحیت تکلیفی و اختیاری
علاوه بر نقش نظارتی مجلس بر قوای دیگر در ابعاد سیاسی و مالی و نیز برخی کار ویژه های مجلس شورای اسلامی از قبیل انتخاب حقوقدانان شورای نگهبان و تصویب اعتبارنامه نمایندگان، با تدقیق در اصول قانون اساسی می توان دو نوع صلاحیت تقنینی به شرح زیر برای مجلس مشاهده نمود:
بند اول: صلاحیت تکلیفی
بیش از چهل مورد در قانون اساسی به تعیین ضوابط، شرایط، حدود، کیفیات و اموری از این دست در حیطه های گوناگون توسط قانون اشاره شده است، برخی از این امور عبارتند از:
- تعیین موارد مربوط به آزادی نشریات و مطبوعات؛
- نحوه مدیریت و به کارگیری انفال و ثروت های عمومی؛
- تعیین ضوابط، قلمرو و شرایط بخش های دولتی، تعاونی و خصوصی در اقتصاد؛
- ضوابط مربوط به مالکیت شخصی؛
- تعیین ضوابط مالکیت شخصی؛
- تعیین ترتیب تهیه لایحه بودجه؛
- شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان شورای اسلامی، حدود وظایف و اختیارات و سلسله مراتب شوراها؛
- تعیین صلاحیت دادگاه ها؛
- تعریف جرم سیاسی.
برخی موارد دیگر که عموما مرتبط با حقوق و آزادی های بنیادین مردم است. از طرف دیگر بر خلاف قوانین اساسی برخی کشورها که با احصای موارد صلاحیت قانونگذاری، پارلمان را از ورود به سایر موضوعات، صراحتا منع کرده اند؛ در اصل ۷۱ قانون اساسی جمهوری اسلامی مقرر شده است:”مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند”. بنابراین می توان چنین نتیجه گرفت که در تمام مواردی که در قانون اساسی تعیین ضوابط اموری صراحتا به قانون محول شده است، مجلس شورای اسلامی الزام به تقنین در موارد یاد شده داشته و تقنین در حوزه اموری که به برخی از آنها اشاره شد از صلاحیت اختیاری مجلس خارج بوده و الزامی است. در واقع این قبیل موضوعات مصرح در قانون اساسی که می توان عنوان ” قوانین تکلیفی” را برای آن ها برگزید، بیانگر استثنائات واژه “می تواند” در اصل ۷۱ قانون اساسی است، البته در این خصوص قابل ذکر است، تضمین تصویب چنین قوانینی توسط مجلس به دلایل مرتبط با تکنیک های حقوقی با مشکل مواجه است. به عبارت دیگر، قانون اساسی منع تصویب قوانین با موضوع خاص را نسبت به تکلیف تصویب قوانین با موضوع خاص به صورت موثری تضمین می کند.
بند دوم: صلاحیت اختیاری
به جز مواردی که در قانون اساسی مجلس ملزم به وضع قانون است. سایر موارد در صلاحیت اختیاری مجلس بوده و مجلس می تواند در مورد آن ها قانون وضع کند. اصل ۷۱ قانون اساسی دلیل این مدعاست. صلاحیت تقنینی مجلس چه در بعد تکلیفی و چه در بعد اختیاری آن به این معنا نیست که مجلس آزادانه و بدون هیچ محدودیتی حق وضع قانون در تمام موضوعات و بدون هیچ ضابطه ای را خواهد داشت. “اصل کنترل قوانین توسط قانون اساسی به عنوان نتیجه اصل برتری قانون اساسی و تضمین کننده اصل سلسله مراتب قوانین ایجاب می کند کلیه قوانین مصوب پارلمان در معنی و مفهوم چیزی خلاف اصول قانون اساسی در بر نداشته باشد” در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران مصوبات مجلس شورای اسلامی از این قاعده مستثنی نبوده و مجلس در اعمال صلاحیت تقنینی خویش با محدودیت هایی به شرح زیر روبروست.
گفتار دوم: محدودیت های صلاحیت تقنینی مجلس
چنان که ذکر شد، در اصل ۵۷ قانون اساسی قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضائیه که زیر نظر ولایت مطلقه امر اعمال می شوند. به دنبال این حکم در اصل بعدی(۵۸) قانونگذار اساسی اعمال قوه مقننه را در صلاحیت مجلس شورای اسلامی قرار داده است و همه پرسی که در اصل ۵۹ مورد اشاره قرار گرفته است در واقع استثنایی است بر صلاحیت مجلس نسبت به تقنین که در موارد بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی و البته آن نیز با تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس صورت می گیرد و در این حالت اعمال قوه مقننه از طریقی غیر از مجلس شورای اسلامی، به جز اصل ۵۹ ( همه پرسی) مورد دیگری که در قانون اساسی، قانونگذاری به مرجعی غیر از مجلس واگذار گردیده، تصویب قانون مربوط به تعداد و شرایط خبرگان رهبری و کیفیت انتخاب آن هاست که بر اساس اصل یکصد و هشتم برعهده فقهای اولین شورای نگهبان قرار داده شده که پس از تصویب اکثریت آنان باید به تصویب مقام رهبری نیز برسد و از آن پس هر گونه تغییر و تجدید نظر در این قانون و تصویب سایر مقررات مربوط به خبرگان در صلاحیت خود آنان است.
به جز موارد فوق، استثناء دیگری بر صلاحیت قانونگذاری مجلس در قانون اساسی با این عنوان که قانون به تصویب مرجعی غیر از مجلس برسد، ذکر نگردیده و در همین راستا اصل ۷۱ قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی را نهاد صالح برای وضع قانون در عموم مسائل دانسته است.
بنابر مراتب فوق به طور خلاصه می توان گفت اطلاق و عموم صلاحیت تقنینی مجلس نسبت به قانونگذاری به ترتیب از اصول ۵۸ و ۷۱ قانون اساسی قابل استنتاج است.[۴۵] اما همانگونه که در اصول فقه گفته شده است، “ما من عام الا و قد خص” صلاحیت عام و مطلق مجلس بنابر برخی اصول قانون اساسی یا محدودیت هایی مواجه است که می توان آن ها را در دو دسته محدودیت های اختیاری و محدودیت های غیر اختیاری تقسیم بندی کرد:
بند اول: محدودیت های اختیاری
تامل در اصول مرتبط با صلاحیت های مجلس در قانون اساسی بیانگر مواردی است که مجلس می تواند صلاحیت قاعده گذاری خویش را در مواردی خاص اختیارا محدود کند. این موارد یکی ارجاع تقنین به قوه بنیانگذار است و دیگری تفویض اختیار:
- اصل ۵۹ مبنی بر ارجاع اعمال قوه مقننه به آرای عمومی
- اصل ۸۵ مبنی بر تفویض اختیار وضع قانون به کمیسیون های داخلی و تفویض تصویب اساسنامه
سازمان ها، شرکت ها، موسسات دولتی و وابسته به دولت به کمیسیون های ذی ربط یا دولت.
در این موارد، مجلس شورای اسلامی می تواند، با اراده و تشخیص خود، صلاحیت های خود را به اکثریت رای دهندگان در همه پرسی، کمیسیون های داخلی یا دولت واگذار کند. در این حالت، موارد فوق از صلاحیت مجلس خارج می شود. البته در خصوص تفویض اختیار به کمیسیون های داخلی، چنانچه این تفویض در مورد تصویب اساسنامه سازمان های دولتی و یا وابسته به دولت باشد، مصوبه کمیسیون داخلی مجلس، دائمی تلقی شده اما در سایر موارد، قوانین مصوب کمیسیون های داخلی در مدتی که مجلس تعیین می نماید به صورت آزمایشی اجرا می شود و تصویب نهایی آن ها با مجلس است.
بند دوم: محدودیت های غیر اختیاری
محدودیت های غیر اختیاری وارده بر صلاحیت مجلس شورای اسلامی را می توان به دو دسته تقسیم بندی کرد: دسته اول مواردی است که تخصیصا از صلاحیت مجلس خارج بوده و دسته دوم ناظر بر مواردی است که تخصیصا از صلاحیت مجلس خارج شده است.
توضیح آن که بنابر اصل ۷۱ قانون اساسی، صلاحیت عام قانونگذاری مجلس” در حدود مقرر در قانون اساسی” است پس اختیارات سایر نهادهای مقرر در قانون اساسی تخصصا از صلاحیت مجلس شورای اسلامی خارج است. همچنین از آنجا که در اصل ۷۲ مقرر گردیده است که مجلس نمی تواند قوانین مغایر با احکام مذهب رسمی و یا قانون اساسی وضع نماید، پس آن دسته از اصول قانون اساسی که صلاحیت مجلس را در این راستا محدود می کنند، تحت عنوان محدودیت های غیر اختیاری که تخصیصا از صلاحیت مجلس خروج دارد، قابل طبقه بندی است. محدودیت های پیش گفته عبارتند از:
مواردی که تخصصا از صلاحیت مجلس خارج است:
- اصول ۵۷ و ۱۱۰: مواردی که تصمیم گیری و مقررات گذاری در مورد آن ها در حیطه وظایف رهبری قرار دارد تخصصا از صلاحیت مجلس خارج است. در این راستا می توان از تدوین و تصویب سیاست های کلی نظام، تنظیم روابط قوای سه گانه، عفو یا تخفیف مجازات محکومین و نیز اختیارات و وظایف <a href="https://sccr.ir/” title=”شورای عالی انقلاب فرهنگی“>شورای عالی انقلاب فرهنگی نام برد.
- اصل ۱۰۸: مطابق مفاد این اصل قانون مربوط به تعداد و شرایط خبرگان و کیفیت انتخاب آن ها که برای نخستین دور، به وسیله فقهای شورای نگهبان تهیه و به تصویب رهبر انقلاب می رسد و از آن پس هر گونه تغییر و تجدید نظر در این قانون و تصویب سایر مقررات مربوط به وظایف خبرگان در صلاحیت خود آنان است.
- اصل ۱۱۲: بر اساس ذیل این اصل، مقررات مربوط به مجمع تشخیص مصلحت نظام توسط خود اعضای مجمع، تهیه و تصویب و به تایید مقام رهبری خواهد رسید.
- اصل ۱۶۱: ضوابط تشکیل دیوان عالی کشور مطابق این اصل توسط رئیس قوه قضائیه تعیین می شود، بنابراین تعیین ضوابط تشکیل دیوان عالی کشور تخصصا از صلاحیت مجلس شورای اسلامی خارج است.
- اصل ۱۳۴: مطابق این اصل تعیین برنامه و خط مشی دولت در صلاحیت رئیس جمهور است که با همکاری وزیران به این امر مبادرت می کند، لذا تقنین در حوزه تعیین برنامه و خط مشی دولت، تخصصا از صلاحیت مجلس شورای اسلامی خارج است.
- اصل ۱۷۶: بر اساس بند “یک” این اصل تعیین سیاست های دفاعی- امنیتی کشور در محدوده سیاست های کلی تعیین شده از طرف مقام رهبری در صلاحیت شورای عالی امنیت ملی است، همچنین تصویب تشکیلات شوراهای فرعی که به تناسب وظایف شورای عالی امنیت ملی تشکیل می شود از قبیل شورای دفاع و <a href="https://www.youtube.com/watch?v=8yRPI9pPB8E” title=”شورای امنیت“>شورای امنیت کشور نیز در صلاحیت خود شورای عالی امنیت ملی است که البته مصوبات این شورا بایستی به تایید مقام رهبری نیز برسد. لذا تقنین در هر دو حوزه پیش گفته، تخصصا از صلاحیت مجلس شورای اسلامی خارج است.
- اصل ۹۸: مطابق این اصل صلاحیت تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می شود. لذا ارائه تفسیر قانونی و رسمی از اصول قانون اساسی صرفا در صلاحیت شورای نگهبان، تفسیر قانونی اصول قانون اساسی محسوب نمی شود بلکه نوعی تفسیر تبعی یا تفسیر تطبیقی از اصول قانون اساسی و خارج از موضوع اصل ۹۸ می باشد.
- اصول ۴، ۹۱ و ۹۹: با توجه به نظریه تفسیری شماره ۲۱۹۳۴ مورخ ۹/۴/۱۳۸۶ شورای نگهبان از این اصول مبنی بر این است که تصویب ضوابط و مقررات مالی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی شورای نگهبان که انجام وظایف آن به تشخیص شورا متوقف بر آن هاست، بر عهده خود این شورا می باشد، می توان چنین نتیجه گرفت که تقنین در حوزه ضوابط و مقررات یاد شده تخصصا از صلاحیت مجلس شورای اسلامی خارج گردیده و در صلاحیت انحصاری نهاد شورای نگهبان می باشد.
- اصل ۱۷۷: اصلاح و تغییر قانون اساسی بر اساس این اصل در صلاحیت شورای بازنگری قانون اساسی بوده و تخصصا از صلاحیت مجلس شورای اسلامی خارج است.
همچنین باید به مواردی که تخصیصا از صلاحیت مجلس شورای اسلامی خارج است نیز باید اشاره نمود. بنابر اصول متعدد قانون اساسی از جمله اصل ۷۲ مجلس شورای اسلامی نمی تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. بنابر این رعایت تمام مفاد قانون اساسی در کنار موازین اسلامی به تشخیص شورای نگهبان شرط اعتبار مصوبات مجلس است و مجلس ملزم به رعایت تمام مفاد شکلی و ماهوی اصول مختلف قانون اساسی در تقنین است، با این حال برخی اصول قانون اساسی منجزا محدودیت هایی را بر صلاحیت عام قانونگذاری مجلس خارج است، اهم این موارد عبارتند از:
- اصل ۹: بنابر این اصل هیچ مقامی حق ندارد به نام حفظ استقلال و تمامیت ارضی کشور آزادی های مشروع را، هرچند با وضع قوانین و مقررات سلب کند. لذا عدم امکان سلب آزادی های مشروع، تخصیصی است بر صلاحیت عام مجلس در قانونگذاری.
- اصل ۵۰: بر این اساس تجویز فعالیت های اقتصادی و غیر آن که با <a href="http://daneshnameh.roshd.ir/mavara/mavara-index.php?page=%D8%A2%D9%84%D9%88%D8%AF%DA%AF%DB%8C+%D9%85%D8%AD%DB%8C%D8%B7+%D8%B2%DB%8C%D8%B3%D8%AA” title=”آلودگی محیط زیست“>آلودگی محیط زیست یا تخریب غیر قابل جبران آن ملازم است ممنوع بوده و از این جهت این اصل تخصیصی است بر صلاحیت عام قانونگذاری مجلس.
- اصل ۷۵: بنابر مفاد این اصل ارائه طرح های قانونی و همچنین ارائه پیشنهادی از سوی نمایندگان که به تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه عمومی می انجامد و طریق جبران کاهش درآمد یا تامین هزینه جدید معلوم نشده باشد، تخصیصا از صلاحیت مجلس شورای اسلامی خارج است.
- اصل ۷۸: در این اصل هرگونه تغییر در خطوط مرزی ممنوع دانسته شده است مگر اصلاحات جزئی با رعایت مصالح کشور به شرط اینکه یک طرفه نباشد. بنابر مفهوم مخالف این اصل هرگونه تغییر یک طرفه در خطوط مرزی کلا ممنوع بوده و تخصیصا از صلاحیت مجلس شورای اسلامی خارج است.
- اصل ۸۱: مطابق این اصل دادن امتیاز تشکیل شرکت ها و موسسات در امور تجارتی و صنعتی و کشاورزی و معاون و خدمات به خارجیان مطلقا ممنوع است و این مورد نیز یکی از مصادیق محدودیت های غیر اختیاری است که تخصیصا از صلاحیت عام مجلس در اصل هفتادو یک قانون اساسی خارج است.
- اصل۸۳: بر اساس این اصل بناها و اموال دولتی که از نفایس ملی باشد، قابل انتقال به غیر نیست مگر با تصویب مجلس شورای اسلامی، آن هم در صورتی که از نفایس منحصر به فرد نباشد. لذا تجویز انتقال نفایس ملی منحصر به فرد به غیر تخصیصا از صلاحیت عام مجلس خارج است.
- اصول ۵۷ و ۱۱۰: بنابر اصل ۵۷ قانون اساسی قوای سه گانه زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت اعمال می گردند، از طرف دیگر یکی از وظایف و اختیارات رهبری مطابق بند یک اصل۱۱۰ تعیین سیاست های کلی نظام پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام است. لذا رعایت مفاد سیاست های کلی نظام برای تمام قوا از جمله مجلس شورای اسلامی الزامی بوده و تصویب قوانین مغایر با مفاد سیاست های کل ینظام تخصیصا از صلاحیت عام قانونگذاری خارج است.
- اصل ۱۴۵: تجویز عضویت افراد خارجی در ارتش و <a href="https://fa.wikipedia.org/wiki/%D9%86%DB%8C%D8%B1%D9%88%DB%8C_%D8%A7%D9%86%D8%AA%D8%B8%D8%A7%D9%85%DB%8C_%D8%AC%D9%85%D9%87%D9%88%D8%B1%DB%8C_%D8%A7%D8%B3%D9%84%D8%A7%D9%85%DB%8C_%D8%A7%DB%8C%D8%B1%D8%A7%D9%86″ title=”نیروهای انتظامی“>نیروهای انتظامی کشور بر اساس این اصل، تخصیصا از صلاحیت عام تقنینی مجلس خارج شده است.
- اصل ۱۴۶: مطابق این اصل استقرار هرگونه پایگاه نظامی خارجی در کشور هر چند به عنوان استفاده های صلح آمیز باشد ممنوع بوده و این موضوع، تخصیصی است بر صلاحیت قانونگذاری مجلس.
- اصل ۱۴۸: تجویز هر نوع بهره برداری شخصی از وسایل و امکانات ارتش بنابر مفاد این اصل، تخصیصا از صلاحیت مجلس خارج است.
- اصل ۱۵۳: تصویب هرگونه قرارداد که موجب سلطه بیگانه بر منابع طبیعی و اقتصادی، فرهنگ، ارتش و دیگر شئون کشور گردد به واسطه حکم این اصل، از صلاحیت تقنینی مجلس خروج تخصیصی دارد.[۴۶]
مبحث سوم: صلاحیت نظارت مجلس شورای اسلامی
مجلس شورای اسلامی دارای صلاحیت عام قانونگذاری است و می تواند در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی، قانون وضع کند. ایفای این وظیفه، نوعی نظارت حقوقی نسبت به حوزه ی اجرایی و سایر امور کشور را می طلبد که در مقایسه با سایر نظارت ها شفاف تر و کارآمدتر است. هر چند بخشی از این مسائل توسط دولت به صورت لایحه تقدیم مجلس می شود اما بررسی طرح ها و لوایح نیاز به اشراف کلی و جامع بر امور کشور دارد. بی شک مجلس شورای اسلامی اگر بخواهد به صورت شفاف بر اوضاع کشور آگاهی و اشراف داشته باشد و همه چیز را در جامعه آنگونه که هست، ببیند نیاز به یک نظارت گسترده در سطح کشور دارد، تا بتواند از ابزار قانونگذاری به نحو احسن استفاده کرده و به نیازها و مطالبات، به گونه ی شایسته ای پاسخ گوید.
دامنه این نظارت جز در مواردی چون اصول ۷۲، ۷۹ و ۸۱ و حوزه ی اختیارات رهبری به گونه ای گسترده است که هیچ محدودیتی را بر نمی تابد
اختیارات مجلس شورا به طور کلی بر دو نوع است: تقنینی و غیر تقنینی. اختیارات غیر تقنینی مجلس به نوبه ی خود بر دو قسم است: نظارتی و غیر نظارتی. اگر چه در آیین نامه ی داخلی مجلس تمامی اختیارات غیر تقنینی زیر عنوان نظارت آمده است، با دقت در موارد و مصادیق مذکور در زیر آن عنوان روشن می شود که پاره ای از آنها از مصادیق اعمال اختیار است نه نظارت[۴۹] از این جمله است رای اعتماد به وزرا، تصویب عهدنامه ها، مقاوله نامه ها و موافقت نامه های بین المللی، تصویب اصلاح جزئی در خطوط مرزی، عضویت یکی از نمایندگان مجلس در هیئت نظارت بر مطبوعات، و مانند آنها. نظارت اما همیشه و در همه موارد به یک شکل صورت نمی گیرد و مطالعه ی نظام قانونی نظارت و تعادل بیانگر این حقیقت است که انواع گوناگونی از نظارت وجود.
گفتاراول: نظارت بیرونی
بنابر اصل ۸۵ قانون اساسی، مجلس شورا می تواند اجازه ی تصویب دائمی اساسنامه ی سازمان ها، شرکت ها و موسسات دولتی یا وابسته به دولت را به دولت بدهد. در این صورت مصوبات دولت، از یک سو نباید مخالف اصول و احکام مذهب رسمی کشور و قانون اساسی باشد و از سوی دیگر نباید قوانین و مقررات عمومی کشور را نقض کند. از این رو باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس برسد تا بررسی و عدم مغایرت آنها با قوانین و مقررات اعلام شود. افزون بر این، مطابق اصل ۱۳۸، هیئت وزیران حق دارد دست به تدوین آیین نامه های اجرایی بزند و برای انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین و تنظیم سازمان های اداری تصویب نامه و آیین نامه وضع کند. البته دولت می تواند تصویب برخی از امور مربوط به خود را به کمیسیون های متشکل از چند وزیر واگذار کند. لکن تصویب نامه ها و آیین نامه های دولت و مصوبات آن کمیسیون ها ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس می رسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدید نظر به هیئت وزیران بفرستد.
بند اول: نظارت تقنینی و سیاسی
الف – نظارت سیاسی
این نوع نظارت از سوی نمایندگان مردم در نهاد قانون گذاری انجام می شود . پاره ای از مقامات حکومتی مانند رئیس جمهور و وزیران ، در مقابل نمایندگان مردم مسئولیت سیاسی دارند، به این معنا که نمایندگان بر عملکرد ایشان نظارت مستمر دارند و چنان چه این عملکرد را ضعیف و ناکارآمد تشخیص دهند می توانند آنان را مورد سئوال و استیضاح قرار دهند و در نهایت باعث شوند مقام و منصب سیاسی از ایشان سلب شود (اصول ۸۸ و ۸۹ قانون اساسی) پیداست در بسیاری از موارد مقام عزل شده ضرورتا مورد بازخواست قضایی قرار نمی گیرد و صرفا از دایره ی مدیران مورد اعتماد نمایندگان ملت خارج می شود می توان گفت جوهر نظارت سیاسی ایفای نقش در به دست آوردن یا از دست دادن مقام و قدرت عمومی است.
ب: نظارت تقنینی
نظارت تقنینی به معنای نظارت بر تقنین است. این نوع نظارت در حقیقت یک بازبینی محتوایی است که از سوی مقامات تعیین شده در قانون اساسی و بر پایه ی موازین مقرر در همین قانون اعمال می شود. هم قوانین وضع شده از سوی قانونگذار عادی و هم مقررات تصویب شده به دست نهاد یا مقام غیر تقنینی (تقنین تفویضی) مانند هیئت وزیران باید تحت بازبینی و نظارت قرار گیرد، تا از عدم مغایرت محتوای آن ها با موازین یاد شده اطمینان حاصل شود در صورتی که مرجع ناظر تمام یا بخشی از محتوای قوانین و مقررات مصوب را مغایر با موازین معین شده در قانون اساسی بداند آن بخش یا تمام مصوبه فاقد اعتبار قانونی خواهد بود. این نوع نظارت از ویژگی ای خاص برخوردار است به این معنا که صرف (تشخیص ناظر) کل فرایند نظارت و رسیدگی به نتیجه نظارت را تعیین تکمیل خواهد کرد.
بند دوم :نظارت مالی و انضباطی
هرچند در جریان تصویب بودجه و یا هر نوع برنامه مالی دولت، قوه مقننه با وضع قواعد و قوانینی، به اعمال نظارت از نوع پیشینی می پردازد، اما در مرحله نظارت بر اجرای آنها کار بررسی، نیازمند دقت فراوان و ورود در جزئیات ارقام به مراتب بیشتر از مرحله تصویب می باشد. به این منظور گروه ها و مراجع متخصص و مجربی به نمایندگی از سوی قوای مقننه و مجریه، کار نظارت بر دخل و خرج دولت و اجرای بودجه را بر عهده می گیرند که این نوع نظارت را نظارت مالی می نامند.
نظارت مالی نیز مانند سایر نظارت های مقرر در حقوق عمومی، منحصر به روش خاصی نبوده و بر حسب مورد، به انواع متعددی اعمال می شود. به عنوان مثال، دیوان محاسبات عمومی، علاوه بر اعمال نظارت استطاعی، در مواردی نیز مبادرت به رسیدگی و صدور رای و اعمال مجازات می نماید، بدون اینکه موضوع را به مرجع دیگری ارجاع و یا ارسال نماید.و این علاوه بر نظارتی است که توسط ذی حساب های مستقر در دستگاه های اجرایی و در حین عملیات اجرایی بودجه و با فنون ویژه خویش و به منظور تحقق نظام مالی کارآمد اعمال می شود.
- دیوان محاسبات
مطابق اصل ۵۴ قانون اساسی:”<a href="http://dmk.ir/” title=”دیوان محاسبات کشور“>دیوان محاسبات کشور مستقیما زیر نظر مجلس شورای اسلامی می باشد، سازمان و اداره ی آن در تهران و مراکز استان ها به موجب قانون تعیین خواهد شد.”
به موجب اصل ۵۵ قانون اساسی:”دیوان محاسبات به کلیه ی حساب های وزارت خانه ها، موسسات، شرکتها ی دولتی و سایر دستگاه هایی که به نحوی از انحاء از <a href="https://www.irna.ir/news/83696565/%D8%A8%D8%B1%D8%B1%D8%B3%DB%8C-%D8%A8%D9%88%D8%AF%D8%AC%D9%87-%DB%B9%DB%B9-%DA%A9%D9%84-%DA%A9%D8%B4%D9%88%D8%B1-%D8%AF%D8%B1-%DA%A9%D9%85%DB%8C%D8%B3%DB%8C%D9%88%D9%86-%D8%AA%D9%84%D9%81%DB%8C%D9%82-%D8%A8%D9%87-%D9%BE%D8%A7%DB%8C%D8%A7%D9%86-%D8%B1%D8%B3%DB%8C%D8%AF” title=”بودجه کل کشور“>بودجه کل کشور استفاده می کنند به ترتیبی که قانون مقرر می دارد رسیدگی یا حسابرسی می نماید که هیچ هزینه ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد، دیوان محاسبات، حساب ها و اسناد و مدارک مربوطه را برابر قانون جمع آوری و گزارش تفریغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شورای اسلامی تسلیم می نماید، این گزارش باید در دسترس عموم گذاشته شود.” همچنین وظایف و تکالیفی در قانون برای دیوان پیش بینی شده است.[۵۵]
- نظارت بر اجرای قانون
یکی دیگر از شیوه های پیش بینی شده ی نظارتی بر قوه ی مجریه، نظارت بر اجرای قانون از سوی رئیس جمهور و وزراست که در اصلاح اخیر آیین نامه ی داخلی مجلس اضافه شده است. چنین می نماید که مجلس شورا بر آن است تا بیش از پیش بر جایگاه نظارتی خود تکیه و تاکید کند، به این ترتیب که هر گاه حداقل ده نفر از نمایندگان و یا هر کدام از کمیسیون ها عدم رعایت شئونات و نقض یا استنکاف از اجرای قانون یا اجرای ناقص قانون از سوی رئیس جمهور و یا وزیر و یا مسئولین دستگاه های زیر مجموعه ی آنان را اعلام کنند، موضوع بلافاصله از طریق هیئت رئیسه برای رسیدگی به کمیسیون ذی ربط ارجاع می شود.کمیسیون حداکثر ظرف مدت ده روز موضوع را رسیدگی و در صورت وارد بودن با اظهار نظر صریح، گزارش خود را از طریق هیئت رئیسه به مجلس ارائه می دهد. چنانچه گزارش را تایید کند، موضوع برای رسیدگی به قوه ی قضائیه و سایر مراجع ذی صلاح ارسال می شود تا خارج از نوبت و بدون تشریفات دادرسی رسیدگی کنند.
در صورت که مجلس در مورد رئیس جمهور یا هر یک از وزیران سه نوبت رای به وارد بودن گزارش بدهد، طرح استیضاح در صورت رعایت مفاد اصل ۸۹ قانون اساسی در دستور کار مجلس قرار خواهد گرفت.
- تحقیق و تفحص
بنابر اصل ۷۶ قانون اساسی:”مجلس شورای اسلامی حق تحقیق و تفحص در تمام امور کشور را دارد” از یک سو نمایندگان مجلس اول در اجرای این اصل اقدام به تشکیل “دفتر همکاری های مردم با نمایندگان” در حوزه ی انتخابیه ی خود و مکاتبه با دستگاه های دولتی کردند ولی آن دستگاه ها با ایشان همکاری نکردند و در نهایت مجلس نظر شورای نگهبان را جویا شد. شورای نگهبان در پاسخ به درستی اعلام داشت:”حق مذکور در اصل ۷۶ جزء حقوق مجلس شورای اسلامی است و نمایندگان منفردا این حق را ندارد”
از دیگر سو دامنه ی شمول این اصل بر اساس مقررات قانون آیین نامه ی داخلی مجلس محدود شده است. مطابق ماده ۱۹۸ اصلاحی این آیین نامه حق تحقیق و تفحص شامل “شورای نگهبان، مجلس خبرگان رهبری، مجمع تشخیص مصلحت نظام و پرونده های جریانی مراجع قضایی و امور ماهیتی قضایی نمی شود و در مورد دستگاه هایی که زیر نظر مقام مقام معظم رهبری هستند با اذن معظم له امکان تحقیق و تفحص توسط مجلس وجود دارد.” به نظر می رسد، در مقام نظر، این بخش از قانون آیین نامه ی داخلی مجلس با صراحت و اطلاق و عموم مذکور در اصل ۷۶ منطبق نیست و عبارت “تمام امور کشور” تک تک نهادها و مقامات عمومی کشور را در بر می گیرد.
به هر حال، بر اساس مقررات پیش گفته، مجلس شورا تقریبا بر تمامی ارکان حکومت نظارت سیاسی دارد و موجب نظارت عمومی می شود، البته سیاسی بودن تحقیق و تفحص بدان معنا نیست که نمایندگان از آن به عنوان ابزار سیاسی و جناحی استفاده کنند و آن را به عامل فشار بر علیه رقبای جناحی و حزبی خویش تبدیل کنند، انجام تحقیق و تفحص سبب شفاف شدن عملکرد نهاد تحت تحقیق و همچنین رشد اگاهی های عمومی در این زمینه می شود. این اقدام در نهایت بر شکل گیری داوری سیاسی شهروندان و افکار عمومی تاثیر می گذارد. این گونه داوری ها و افکار عمومی نیز به نوبه ی خود به طور غیر مستقیم تعیین کننده ی انتصاب های عمومی است و به طور مستقیم نتایج انتخابات گوناگون را رقم می زند. نظارت سیاسی دارد به این دلیل که تحقیق و تفحص های مجلس می تواند زمینه ساز طرح دعوا در دادگاه های صالح و یا سلب قدرت از مقامات حکومتی شود.
- نظارت بر شوراهای اسلامی
بر اساس ماده ۱۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، پاره ای از مقامات می توانند در جلسات شورای اسلامی حوزه ی مسئولیت، خود بدون حق رای شرکت کنند. نمایندگان در مجلس شورای اسلامی از جمله ی این مقامات هستند. حضور نمایندگان در این جلسات به واقع بر شیوه ی عمل شوراها تاثیر می گذارد و نیز اطلاعات لازم را به منظور اعمال نظارت در اختیار نمایندگان قرار می دهد.
افزون بر این و مهم تر سه نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی (دو نفر از اعضای کمیسیون شوراها و امور داخلی کشور و یک نفر از اعضای کمیسیون اصول ۸۸ و ۹۰ قانون اساسی) در هیأت مرکزی حل اختلاف و رسیدگی به شکایات که به منظور رسیدگی به شکایات مبنی بر انحراف شوراها از وظایف قانونی تشکیل می شوند عضویت دارند. همچنین دو نفر از نمایندگا استان مربوط در مجلس شورا عضو هیأت حل اختلاف و رسیدگی به شکایات استان است. در صورتی که شوراهای تحت نظارت این هیأت ها درمدت مقرر قانونی در پاسخ به اعتراض به مصوبات از نظر ذی ربط ارجاع می شود. این هیأت موظف است ظرف بیست روز به موضوع رسیدگی و اعلام نظر کند افزون بر این هرگاه شورا اقداماتی بر خلاف وظایف مقرر یا مخالف مصالح عمومی کشور و یا حیف و میل و تصرف غیر مجاز در اموالی که وصول و نگهداری آن را به نحوی به عهده دارد انجام دهد، به پیشنهاد کتبی فرماندار، موضوع جهت انحلال شورا به هیأت حل اختلاف استان ارجاع می شود. این هیأت پس از رسیدگی به شکایات، می تواند شوراهای روستا را منحل کند و در مورد سایر شوراها، در صورت انحراف از وظایف قانونی، به هیأت مرکزی پیشنهاد انحلال می دهد. البته شوراهای منحل شده می تواند ظرف مدت یک ماه از تاریخ ابلاغ رای در اعتراض به دادگاه صالح شکایت کند و دادگاه مکلف است خارج از نوبت به این شکایات رسیدگی کند.در صورتی که هر یک از اعضای شوراها شرایط عضویت را از دست داده یا در انجام وظایف قانونی خود مرتکب قصور یا تقصیر شده با اقدامی که موجب توقف یا اخلال در انجام وظایف شورا شود یا عملی خلاف شئون اعضای شورا انجام داده باشد، به یکی از مجازات های اخطار کتبی با درج در پرونده ی شورایی بدون اعلان عمومی اخطار کتبی با درج در پرونده ی شورایی و اعلان عمومی، کسر از مبالغ دریافتی بابت عضویت در شورا(حقوق، حق الجلسه و عناوین مشابه) حداکثر تا یک سوم از یک ماه تا یک سال محرومیت از عضویت در هیأت رئیسه ونمایندگی درشوراهای فرادست وعناوین مشابه حداقل به مدت یک سال سلب عضویت موقت از یک ماه تا یک سال، سلب عضویت برای باقی مانده ی دوره شورا، ممنوعیت ثبت نام در انتخابات شوراها برای مدت حداقل یک دوره، سلب عضویت دائم از عضویت در شورا وممنوعیت ثبت نام در انتخابات شوراها محکوم می شود. افزون بر این افرادی که از آنها سلب عضویت می شود می توانند به <a href="http://divan-edalat.ir/” title=”دیوان عدالت اداری“>دیوان عدالت اداری شکایت نمایند که دیوان خارج از نوبت به مورد رسیدگی می کند و رای آن قطعی و لازم الاجرا است. اعضایی که به سایر مجازات ها محکوم شده اند می توانند ظرف ۲۰ روز از تاریخ ابلاغ رای به هیأت حل اختلاف مرکزی شکایت نماید و هیأت مذکور خارج از نوبت به موضوع رسیدگی خواهد کرد. نحوه ی رسیدگی به اتهامات اعضای شورای روستا و بخش، به پیشنهاد شورای شهرستان و یا فرماندار،در مورد شورای شهر و شهرستان، به پیشنهاد شورای استان ویا استاندار و تصویب هیئت حل اختلاف استان، در مورد اعضای شورای استان، به پیشنهاد شورای عالی استان ها و استاندار و در مورد شورای عالی استان ها، به پیشنهاد وزیر کشور و تصویب هیأت حل اختلاف مرکزی
نقش هیأت های یاد شده در انحلال شوراهای تحت نظارت تا حدی شبیه به نقش مجلس در رسیدگی به شکایات ارسالی به <a href="https://fa.wikipedia.org/wiki/%DA%A9%D9%85%DB%8C%D8%B3%DB%8C%D9%88%D9%86_%D8%A7%D8%B5%D9%84_%D9%86%D9%88%D8%AF_%D9%82%D8%A7%D9%86%D9%88%D9%86_%D8%A7%D8%B3%D8%A7%D8%B3%DB%8C_%D9%85%D8%AC%D9%84%D8%B3_%D8%B4%D9%88%D8%B1%D8%A7%DB%8C_%D8%A7%D8%B3%D9%84%D8%A7%D9%85%DB%8C” title=”کمیسیون اصل ۹۰“>کمیسیون اصل ۹۰ و اعمال حق سوال و استیضاح است. از این رو به رغم اینکه نمایندگان مجلس در هیئت های یاد شده در اقلیت هستند، مجلس شورا می تواند بر شیوه ی کار شورا ها و عملکرد اعضای آنها نظارت داشته باشد.
گفتار دوم:نظارت درونی
افزون بر نظارت های فراگیر بیرونی، مجلس شورا بر اجزای خود نیز نظارت دارد. از باب نمونه به مواردی چند اشاره می شود:
بند اول: نظارت بر کمیسیون ها و هیات رئیسه
نمایندگان می توانند با تذکر های آیین نامه ای نسبت به عملکرد مجلس، کمیسیون ها یا هیئت رئیسه اعمال نظارت کنند به همین شیوه رئیس مجلس نیز می تواند به منظور حفظ نظم جلسات مجلس، از ابزار تذکر شفاهی در جلسه ی علنی، اخطار در جلسه ی علنی یا احضار و توبیخ متخلف در جلسه ی هیات رئیسه استفاده کند همچنین ماده ۲۳ اصلاحی آیین نامه ی جدید برای هیئت رئیسه نیز نقش نظارتی قایل شده است به این ترتیب که وظایف و اختیارات هیأت رئیسه عبارتند از نظارت بر کلیه ی امور اداری، مالی، استخدامی و سازمانی مجلس. علاوه بر این نمایندگان با رای خود به نامزدهای هیأت رئیسه ی مجلس یا کمیسیون ها، در حقیقت، به طور غیر مستقیم بر عملکرد آنان نظارت دارند. دقیق تر اینکه، هرگاه نمایندگان به کیفیت اداره ی جلسات یا سایر اعضای هیأت رئیسه اعتراض داشته باشند، می توانند طی تقاضای کتبی با امضای حداقل بیست و پنج نفر و یا به درخواست کمیسیون تدوین آیین نامه ی داخلی مجلس تشکیل هیأت رسیدگی به اعتراضات را درخواست کنند. این هیأت مرکب است از روسای کمیسیون های تخصصی و اعضای کمیسیون تدوین آیین نامه ی داخلی مجلس،کمیسیون تدوین ایین نامه ی داخلی مکلف است ظرف مدت سه روز نسبت به تشکیل هیأت رسیدگی به اعتراضات اقدام کند. هیأت اخیر مکلف است ظرف ده روز با حضور سه نفر منتخبین معترضین به موضوع رسیدگی کند. در صورتی که اکثریت اعضای هیأت رای بر عدم صلاحیت فرد مورد اعتراض بدهند، عضویت وی در هیأت رئیسه معلق می شود. گزارش هیأت در این باره در جلسه ی غیر علنی مورد بررسی قرار می گیرد و در اولین جلسه ی علنی مجلس بدون بحث به رای گذاشته می شود. در صورت رد عدم صلاحیت، عضو یاد شده به کار خود و حق شرکت در انتخابات مجدد آن دوره را ندارد. گفتنی است نمایندگان معترض و اعضای مورد اعتراض هیأت رئیسه حق رای در جلسه ی هیأت رسیدگی کننده به اعتراضات را ندارد. البته رسیدگی فوق مانع از انجام وظایف قانونی کمیسیون اصل ۹۰ نسبت به طرز کار مجلس نیست و همان گونه که اشاره شد، نمایندگان می توانند از آن طریق نیز بر عملکرد هیأت رئیسه نظارت کنند.
بند دوم: نظارت بر کمیسیون ها و دیوان محاسبات
صرف نظر از رسیدگی به تخلفات اداری اعضای هیآت های مستشاری که دادستان دیوان محاسبات در هیأت سه نفره ای مرکب از روسای هیأت های مستشاری عهده دار امر است، می توان رسیدگی به تخلفات اداری رئیس یا دادستان دیوان محاسبات را پیش بینی کرد. رسیدگی به تخلفات مقامات اخیر الذکر بنا به دستور رئیس مجلس و نظارت کمیسیون دیوان محاسبات و بودجه ی مجلس شورای اسلامی در هیأت عمومی انجام می شود. رسیدگی و صدور رای در این هیأت بدون حضور رئیس یا دادستان و بر اساس قوانین مربوط خواهد بود. مرجع تجدید نظر در این مورد نیز دیوان عالی کشور است کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات علاوه بر انجام وظایف تخصصى در ماده (۳۳) موظف است نسبت به امور زیر اقدام نماید:
نظارت و مراقبت بر اجراى مقررات بودجه و امور مالى مجلس و نحوه هزینه کردن آن؛
رسیدگى به عملکرد بودجه سالیانه مجلس و ارائه گزارش آن حداکثر تا پایان شهریورماه سال بعد این گزارش جهت اطلاع نمایندگان چاپ مىگردد؛
بازرسى و رسیدگى دقیق و نظارت درمورد کلیه اموال و اشیاء منقول و غیرمنقول مجلس شوراى اسلامى و ارائه گزارش سالیانه جهت چاپ و توزیع بین نمایندگان.
به این ترتیب امور مجلس نیز تحت نظارت یک کمیسیون درونی قرار می گیرد تا بر اساس حدود معین و مقرر عمل شود
رئیس سازمان اداری بوسیله کارپردازان پیشنهاد و پس از تصویب هیأت رئیسه با ابلاغ رئیس مجلس تعیین می گردد.
کارپردازان هیأت رئیسه مجلس در موضوع وظایف مرتبط با امور اداری ، مالی و سازمانی مجلس وظایفی دارند از جمله :
- تنظیم برنامه ها و سیاستهای مالی ، استخدامی ، خدماتی ، تبلیغی و انتظامات مجلس؛
- نظارت بر عملکرد رئیس سازمان اداری؛
- نظارت بر حفظ اداره و ثبت ابنیه و اموال و موسسات مجلس؛
- نظارت بر عملکرد مرکز پژوهشها ، مرکز اسناد ، کتابخانه و موزه مجلس که طبق قوانین مربوط به خود تشکیل گردیده اند.
- نظارت بر سایر امور اداری ، مالی و خدماتی مجلس
[۱] – اصل ۶۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
[۲] – ماده ی ۸۹ قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی
[۳] – ماده ۹۰ قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی
[۴] – ماده ۹۲ قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی
[۵] – ماده ۱ آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی مصوب ۱۳۷۸ با اصلاحات بعدی
[۶] – ماده ۴ آیین نامه ی داخلی مجلس
– [۷] طبق ۲ و ماده ۳ آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی مصوب ۱۳۷۸ با اصلاحات بعدی: در شروع جلسه افتتاحیه حتما باید آیات ۳۵ تا ۴۳ سوره شوری تلاوت شود زیرا در این آیات شورایی بودن امور بین مومنین سخن به میان آمده است. همچنین پیام مقام معظم رهبری خطاب به مجلس خوانده می شود و سپس نمایندگان برای ادای احترام به مرقد حضرت امام خمینی (ره) مزار شهیدان در بهشت زهرا می روند.
-[۸] ماده ۲ آئین نامه داخلی مجلس
[۹] -صفار، محمد جواد، آشنایی با قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تهران، انتشارات استادی ، چاپ چهارم، ۱۳۸۲، ص۶۸
[۱۰] – همان، ص۶۹
[۱۱] – ماده ۱۰ آئین نامه داخلی مجلس
[۱۲] – ماده ۹ آئین نامه داخلی مجلس
[۱۳] – ماده ۱۰ آئین نامه داخلی مجلس
[۱۴] – ماده ۱۱ آئین نامه داخلی مجلس
[۱۵] – ماده ۱۲ آئین نامه داخلی مجلس
[۱۶] – ماده ۱۲ آئین نامه داخلی مجلس
[۱۷] – ماده ۲۶ همان آیین نامه
[۱۸] – ماده ۱۴ همان آیین نامه
[۱۹] – ماده ۱۵ همان آیین نامه
[۲۰] – ماده ۱۸ همان آیین نامه
[۲۱] – ماده ۱۷ همان آیین نامه
[۲۲]- ماده ۱۳ و ۱۴ آئین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی مصوب ۱۳۷۸با اصلاحات بعدی
[۲۳] – مهر پور، حسین، مختصر حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، تهران، نشر دادگستر، چاپ دوم، ۱۳۸۹، ص۱۶۱
[۲۴]- شعبانی، قاسم ، حقوق اساسی و ساختار حکومت اسلامی ایران، چاپ چهارم، نشر اطلاعات،۱۳۷۳، ص ۱۵۰
[۲۵]- ماده ۵۷ آئین نامه داخلی مجلس
[۲۶]- ماده ۲۰ آئین نامه داخلی مجلس
[۲۷]- نجفی اسفاد، مرتضی، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، تهران، نشر المهدی، چاپ هشتم، ۱۳۸۸، ص۱۷۱
[۲۸] – نجفی اسفاد، مرتضی، پیشین، ص۱۷۲
[۲۹] – ماده ۵۹ آئین نامه داخلی مجلس
[۳۰] شعبانی، قاسم، پیشین، ص۱۵۶
[۳۱] – نجفی اسفاد، مرتضی، پیشین، ص ۱۷۷
[۳۲] – بند ۲ اصل ۹۱ قانون اساسی
[۳۳] – اصل ۹۳ قانون اساسی
[۳۴] – اصل ۲۴ قانون اساسی
[۳۵] – اصل ۴۵ قانون اساسی
[۳۶] – اصل ۴۴ قانون اساسی
[۳۷] – اصل ۴۷ قانون اساسی
[۳۸] – اصل ۴۷ قانون اساسی
[۳۹] – اصل ۵۱ قانون اساسی
[۴۰] – اصل ۵۲ قانون اساسی
[۴۱] – اصل ۱۰۰ قانون اساسی
[۴۲] – اصل ۱۶۸ قانون اساسی
[۴۳] – کلسن، هانس، نظریه حقوقی ناب، ترجمه اسماعیل نعمت اللهی، قم، انتشارات پژوهشگاه حوزه و دانشگاه با همکاری سمت ، ۱۳۸۹، ص ۱۰۶
[۴۴] – قاضی، ابوالفضل، پیشین، ص ۴۷
[۴۵] – گرجی ازندریانی، علی اکبر و بهادری جهرمی، محمد، “تفکیک قلمرو قانون از آیین نامه در نظام حقوقی ایران”، نشریه حقوق اساسی، سال ششم، زمستان ۱۳۸۸، شماره ۱۲، صص ۱۰۱- ۱۰۰
[۴۶] – گرجی ازندریانی، علی اکبر و بهادری جهرمی، محمد، پیشین، صص ۱۰۳-۱۰۲
[۴۷] – اصل ۷۱ قانون اساسی
[۴۸] – عمید زنجانی، عباسعلی و موسی زاده، ابراهیم، نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری، تهران، انتشارات دانشگاه تهران، ۱۳۸۹، ص۱۲۸
[۴۹] – راسخ، محمد، نظارت و تعادل در نظام حقوق اساسی، تهران، انتشارات دراک، ۱۳۸۹، ص۴۸
[۵۰] – همان، ص۳۴
-[۵۱] راسخ، محمد، پیشین، ص۳۴
-[۵۲] همان، ص۳۵
[۵۳] – ماده ۲۳ قانون دیوان محاسبات کشور ۱۳۶۱
[۵۴] – مواد ۹۰ الی ۹۴ قانون محاسبات عمومی ۱۳۶۶
[۵۵] – عمده ی وظایف دیوان محاسبات عبارتند از: ۱٫ جمع آوری اسناد و مدارک و حساب ها. ۲- رسیدگی و حسابرسی هزینه ها و تطبیق آن ها با عتبارات. ۳-ارائه گزارش تفریغ به انضمام نظرات خود به مجلس. ۴- اعلام جرائم و تخلفات به مراجع قضائی. رئیس دیوان محاسبات در هر دوره از سوی مجلس شورای اسلامی و به پیشنهاد کمیسیون دیوان محاسبات و بودجه مجلس و تصویب نمایندگان انتخاب می شود و دارای دو معاون و تعدادی مشاور و حسابرس و … می باشد. دیوان دارای چهار هیات مستشاری و یک دادسرا در تهران می باشد و جهت حفاظت از بیت المال از طریق تماس با مقامات و قوای سه گانه و با تحقیق و بررسی وظائف خود را انجام می دهد.لطفی، اسدالله، حقوق اساسی و ساختار نظام جمهوری اسلامی ایران، تهران، انتشارات جاودانه، ۱۳۸۹، ص ۲۷۸
[۵۶] – راسخ، محمد، پیشین، ص ۸۰
[۵۷] – ماده ۲۹ قانون اصلاح موادی از قانون آیین نامه ی داخلی مجلس شورای اسلامی ۲۶/۹/۱۳۸۷
[۵۸] – نظریه ی شماره ۲۸۱۳ مورخ ۳/۴/۱۳۶۰، مجموعه ی نظریات شورای نگهبان، ص ۵۷
[۵۹] – عمید زنجانی، عباسعلی و موسی زاده، ابراهیم، پیشین، ص ۹۴
[۶۰] – ماده ۷۹ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران (اصلاحی ۲۷/۸/۱۳۸۶)
[۶۱] – ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران
[۶۲] – ماده ۸۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران
[۶۳] – ماده ۸۲ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران
[۶۴] – ماده ۸۲ مکرر ۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی و انتخاب شهرداران
[۶۵]- ماده ۷۸ آیین نامه ی داخلی مجلس
[۶۶] – ماده ۲۵ قانون آیین نامه ی دخلی مجلس(اصلاحی ۲۶/۹/۱۳۸۷)
[۶۷] – مواد ۳۷و۳۸ قانون دیوان محاسبات،
[۶۸] – راسخ، محمد، پیشین، ص ۹۴
[۶۹]- تبصره ماده ۶۰ آئین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی
