حمایت از حقوق استخدامی در قوانین
قوانینی که می توانیم حمایت کیفری و غیر کیفری از حقوق استخدامی را از آن ها استنباط کنیم، در دو دسته حقوق کیفری و غیر کیفری مورد مطالعه قرار می گیرد. یعنی اینکه در رابطه به منابع قانونی حمایت کیفری از حقوق استخدامی در قوانین و مقررات افغانستان در دو بخش حمایت در قوانین استخدامی و قوانین جزایی مورد بحث می شود و البته در آخر مبحث به حمایت کیفری از حقوق استخدامی در اسناد بین المللی نیز پرداخته می شود.
گفتار اول- حمایت در قوانین غیر جزایی
برخی از حمایت های صورت گرفته از حقوق استخدامی به صورت بسیار صریح و قاطع در قانون بیان شده است. در این قوانین، برخی از رفتار ها در برابر استخدام شوندگان یا استخدام شدگان تخطی شمرده شده و قابل تعقیب دانسته شده است. در این گفتار این رفتارها و حمایت های صورت گرفته در قانون از فردی که از این رفتارها آسیب دیده است، بیان می گردد.
الف- قانون کار
یکی از مهم ترین قوانینی که بر روابط کارگر و کارفرما و در کل بر حوزه کاری و استخدامی حاکمیت دارد، قانون کار می باشد. حقوق کار از شاخه های حقوق عمومی است. با اینکه رابطه کاری کارگر با کارفرما متعلق به دو فرد بوده و تابع قراردادهای خصوصی به حساب می آید، اما همین رابطه و در کل روابط حقوقی ایجاد شده در حوزه حقوق کار و روابط کاری، از این جهت در حوزه حقوق عمومی قرار گرفته است که دولت بتواند بر رابطه نابرابری که بین کارگر و کارفرما شکل می گیرد، نظارت داشته باشد.[۱]
در قانون کار افغانستان، تامین حق مساوی کار و حمایت از حقوق کارکنان، استفاده معقول از نیروی بشری و منابع کار، تحکیم انضباط کار و تولید، تثبیت حقوق و مکلفیت های کارکنان و کارفرمایان، تامین اجتماعی جهت ارتقای سطح زندگی مادی، اجتماعی و فرهنگی کارکنان از طریق تعمیم سیستم های معاش و مزد مترقی، تعمیم قانونیت و تطبیق یکسان اسناد تقنینی مرتبط به کار در تمام عرصه های کار و تولید و فراهم کردن تسهیلات عرضه خدمات کاریابی از جمله اهداف تصویب این قانون ذکر گردیده است.[۲]
در قانون کار برخی از رفتارها از سوی کارگر و کارفرما به عنوان تخطی حقوقی از قواعد و مقررات حاکم بر روابط کاری شناخته شده و قابل تعقیب دانسته شده است. برخی از این رفتارها قرار ذیل اند:
۱- کار اجباری. در قانون کار افغانستان، کار اجباری ممنوع قرار داده شده است و تاکید شده است که کار وقتی اجباری به حساب می آید که کارکن به وسیله تهدید و یا به نحو دیگر بر خلاف اراده اش به اجرای کار از سوی کارفرما مجبور گردد.[۳]
۲- تبعیض در استخدام. تبعیض در حوزه کار یکی از رفتارهای دیگری است که از سوی قانون کار افغانستان ممنوع قرار داده شده است. این تبعیض هم در مرحله استخدام و هم در مراحل بعد از استخدام که شامل تادیه و تامین معاشات و امتیازات می گردد، ممنوع قرار گرفته است. در قانون کار افغانستان تصریح گردیده است که در استخدام به کار، در تادیه معاش و امتیازات، در برخورداری از شغل، حرفه و تخصص و یا بدست آوردن شغل و حرفه و تخصص و در برخورداری از حق تحصیل و تامینات اجتماعی اعمال هر نوع تبعیض ممنوع می باشد.[۴]
۳- درخواست کار خارج از قرارداد. بر اساس قانون کار افغانستان، کارفرما می تواند از کارگر اجرای همان کاری را مطالبه کند که در قرارداد کار درج شده است. درخواست کاری خارج از قرارداد کار از کارگر نیز از رفتارهای ممنوعه است. قانون کار تصریح کرده است که اداره و یا کارفرما نمی تواند بدون به دست آوردن موافقت کارگر و غیر از موارد استثنایی که در قانون ممکن است پیش بینی شده باشد، کاری را از کارگر مطالبه کند که در قرارداد کار تذکر نیافته است.[۵]
۴- ارجاع کار شبانه به زنان و نوجوانان و ارجاع اضافه کاری به زنان حامله و شیرده. در قانون کار افغانستان یکی از موارد ممنوع شده ارجاع کار شبانه به زنان و نوجوانان[۶] می باشد. همچنین قانون تصریح کرده است که زنان حامله و یا زنانی که طفل شیرخوار کمتر از دو سال دارند، نباید به اضافه کاری وادار شوند. [۷] البته حالات استثنایی نیز در این زمینه در نظر گرفته شده است. زنان شیرده که در کلینیک ها و مراکز صحی کار می کنند، از این ممنوعیت مستثنی می باشند.
ب- قانون خدمات ملکی
قانون خدمات ملکی افغانستان، قانونی است که حوزه کاری و صلاحیت کمیسیون مستقل اصلاحات اداری و خدمات اداری که مدیریت روند استخدام در افغانستان را به عهده دارد را تعیین و روشن می کند. ایجاد اداره سالم از طریق طرح و تطبیق اصلاحات در سیستم اداری افغانستان، تثبیت وظایف خدمات ملکی، استخدام مامورین خدمات ملکی به اساس اهلیت، لیاقت و شایستگی و تنظیم طرز فعالیت مامورین خدمات ملکی[۸] به عنوان بخشی از اهداف این قانون شمرده شده است.[۹]
در قانون خدمات ملکی که ناظر بر مسئولیت ها و صلاحیت های کمیسیون مستقل اصلاحات اداری و خدمات ملکی است، چیزی به عنوان رفتار ممنوعه و مغایر با حقوق قرار نگرفته است، اما در یکی از بندهایی که صلاحیت ها و مسئولیت های کمیسیون مستقل اصلاحات اداری و خدماتی بر شمرده شده است، تصریح گردیده است که یکی از مسئولیت های این کمیسیون جلوگیری از تبعیض نژادی، قومی، لسانی، دینی، مذهبی، جنسی و حزبی و رعایت حفظ توازن متداوم جنسی و قومی در بخش های خدمات ملکی می باشد.[۱۰]
از مفهوم این سخن بر می آید که در نظام استخدامی افغانستان، اعمال تبعیض بر اساس نژاد، قومیت، زبان، دین، مذهب، جنسیت و تعلقات حزبی ممنوع است و این کمیسیون موظف است که به عنوان نهاد نظار بر استخدام با این اعمال مقابله کند.
ج- قانون کارکنان خدمات ملکی
قانون کارکنان خدمات ملکی، یکی از مهم ترین قوانینی است که بر روند استخدام در افغانستان نظارت دارد. این قانون همچنین بر روابط استخدامی و مسئولیت هایی که بر اثر استخدام بین اداره و فرد استخدام شده ایجاد شده است نیز حاکم می باشد. در واقع می توان گفت که استخدام و انفکاک نیز بر اساس همین قانون در قلمرو حاکمیت دولت افغانستان صورت می گیرد و این قانون یکی از اصلی ترین و مهم ترین قوانینی است که بر حوزه استخدام و روابط استخدامی در افغانستان حاکمیت دارد.
در ماده دوم قانون خدمات ملکی پنج موضوع چون: تحقق اصلاحات در سیستم اداری، شفاف سازی رقابت استخدامی، تنظیم حقوق و مکلفیت های کارمندان، ارتقای ظرفیت کارمندان و ایجاد اداره سالم به عنوان پنج هدف اصلی از وضع و تصویب این قانون بیان شده است که به صورت فشرده مورد بحث قرار می گیرد.[۱۱]
اول- تحقق اصلاحات در سیستم ادارات دولتی به مقصد بهتر شدن عرضه خدمات عمومی در کشور: اصلاح سیستم اداری در افغانستان یکی از تعهدات دولت افغانستان به جامعه جهانی نیز بوده است که در موافقت نامه کنفرانس بن نیز بر آن تصریح شده است. قانون کارکنان خدمات ملکی در پی این است که این هدف را محقق سازد و اداره دولتی افغانستان را اصلاح نماید.
دوم- استخدام کارکنان خدمات ملکی بر اساس اهلیت و شایستگی و بدون تبعیض و از طریق یک رقابت استخدامی آزاد آن هم به صورت شفاف و عاری از غل و غش: یعنی اینکه این قانون در پی این می باشد که وضعیت استخدامی و رقابت بر سر تصاحب کرسی های مدیریتی و اجرایی در افغانستان را به گونه ای شفاف و عاری از شک و تردید سازد که بعد از جریان رقابت، هم برنده رقابت خوشحال باشد و هم بازنده رقابت راضی از نتیجه اعلام شده باشد.
سوم- تنظیم حقوق و مکلفیت های کنارکنان خدمات ملکی و امور ذاتی کارکنان: یعنی اینکه قانون کارکنان خدمات ملکی در پی این است که حقوق و مکلفیت های کارکنان خدمات ملکی و امور ذاتی آن ها را تنظیم کند تا کارکنان خدمات ملکی با دلچسپی بیشتری به کار و ماموریت خویش ادامه بدهند.
چهارم- انکشاف مهارتها و حفظ مامورین مجرب خدمات ملکی و استخدام کاندیداهای مسلکی و ماهر در اداره های دولتی: با توجه به اینکه ارتقای ظرفیت و افزایش توانمندی های کارمندان یکی از اصول اداری می باشد، قانون کارکنان خدمات ملکی نیز این موضوع را به عنوان یکی از اهداف خود تعریف کرده است. انکشاف مهارت های اداری و حفظ مامورین با تجربه و استخدام کارکنان ماهر و متعهد جدید برای اداره های افغانستان می تواند به چرخش بهتر و روان تر امور اداری اداره ها و انجام مسئولیت های این اداره ها کمک نماید.
پنجم- ایجاد اداره سالم، مسلکی، حسابده، بی طرف و عاری از فساد و مداخله سیاسی به منظور ارائه خدمات موثر به مردم: روابط بین مردم و دولت در گذشته افغانستان روابط حاکم و رعیت بود. اما قانون اساسی جدید افغانستان این رابطه را رابطه صاحبان حق حاکمیت با نمایندگان شان تعریف کرده است. این تعریف و این رابطه جدید ایجاب می کند که از سوی اداره های دولتی به مردم خدمات موثر تری ارائه شود. از همین رو است که ایجاد اداره سالم که بتواند خدمات موثر تری را ارائه کند، به عنوان یکی از اهداف قانون کارکنان خدمات ملکی افغانستان ذکر گردیده است.
در قانون کارکنان خدمات ملکی نیز که یکی از اصلی ترین قوانین حاکم بر روابط استخدامی بین کارمندان و اداره دولتی می باشد، برخی از رفتارها از سوی کارمند و اداره دولتی به عنوان تخطی حقوقی از قواعد و مقررات حاکم بر روابط کاری و استخدامی شناخته شده و قابل تعقیب دانسته شده است. برخی از این رفتارها قرار ذیل اند:
اول- نقض اصل بی طرفی:[۱۲] اصل بی طرفی به عنوان یکی از مهم ترین اصول رفتاری در ماده سیزدهم قانون کارکنان خدمات ملکی مورد تصریح قرار گرفته است. از فحوای بند اول ماده سیزدهم قانون کارکنان خدمات ملکی، به وضاحت استنباط می شود که اصل بی طرفی یکی از اصولی است که باید هم مامور دولت که به صورت دایمی استخدام شده رعایت نماید و هم کارکن قردادی که به صورت موقت در استخدام دولت قرار گرفته است ملزم به رعایت آن باشد. با توجه به اینکه اداره عمومی متعلق به دولت است و در معرض مراجعه و توقع تمام مردم افغانستان قرار دارد، طبیعی است که برخورد بی طرفانه و غیر جانبدارانه با تمام مراجعین از نظر اخلاقی نیز قابل توقع می باشد.
دوم- ارتکاب رشوت، اختلاس و فساد اداری:[۱۳] رشوت، اختلاس و فساد اداری از رفتارهای ممنوعه شمرده شده اند و کارمند دولت نباید در جریان کار مرتکب این رفتارها شود. اگرچنانچه کارمند دولت در بدل اجرای کار، حق الزحمه مستقیم از مراجعه کننده مطالبه کند، مرتکب عمل رشوت می شود. همچنان اگر اختلاس کند و امکانات دولتی را ضایع سازد و یا مرتکب فساد اداری گردد، یکی از رفتارهای ممنوعه را انجام داده است که با عواقب حقوقی و قانونی عمل خود روبرو می گردد. البته باید گفت که رشوت و اختلاس نیز خود بخشی از مصداق فساد اداری می باشد و اینکه در قانون کارکنان خدمات ملکی، هرکدام از رشوت و اختلاس در کنار فساد اداری و جدا از آن ذکر شده است، ممکن است اهمیت انگاری به قبح این رفتارها از سوی قانون گذار باشد. یعنی اینکه با این برجسته سازی و جدا ذکر کردن خواسته است ذهن اداره و مامور اداری نیز متوجه قباحت موضوع و حساسیت افکار عامه نسبت به آن گردد.
سوم- عدم مصوونیت از اعمال تبعیض آمیز:[۱۴] در بند هشتم از ماده هفدهم قانون کارکنان خدمات ملکی، تصریح گردیده است که کارمند این حق را دارد که از رفتار تبعیض آمیز در اداره مصوون باشد و در معرض رفتار تبعیض آمیز بر اساس قومیت، زبان، مذهب، جنسیت و غیره قرار نگیرد. اگر چنانچه کارمندی در هنگام اجرای وظیفه و در محل کار خود و یا در مرحله ورود به رقابت های استخدامی در معرض رفتار تبعیض آمیز بر اساس زبان، قومیت، مذهب، سمت و جنسیت قرار بگیرد، رفتار ممنوعه در آن اداره و از سوی مرجع مسوول در آن اداره ارتکاب یافته است. آنچه در خصوص این مساله می توان اضافه کرد این است که در همین بند هشتم از ماده هفدهم قانون کارکنان خدمات ملکی علاوه بر اینکه این رفتار ممنوع قرار داده شده است، حق شکایت نیز برای فردی که در معرض این گونه رفتار قرار گرفته است، به رسمیت شناخته شده است.
چهارم- برخورد تبعیض آمیز و غیر عادلانه در هنگام ورود به رقابت های استخدامی:[۱۵] ممنوع قرار داده شدن برخورد تبعیض آمیز و غیر عادلانه در جریان شروع رقابت استخدامی و ورود به این پروسه به صورت مستقل در قانون کارکنان خدمات ملکی، در کنار منع تبعیض و اعمال تبعیض آمیز در جریان اجرای وظیفه، نشان دهنده حساسیت مضاعف افکار عامه نسبت به این پدیده می باشد. معمولا وقتی یک رفتار مورد نفرت جامعه قرار می گیرد و مردم یک جامعه خواستار آن می شوند که شاهد وقوع آن رفتار در جامعه نباشد، آن رفتار با واکنش جامعه مواجه می شود. واکنش ها ممکن است جزایی یا غیر جزایی باشد. اما برخی از رفتارهای خطر آمیز که باعث می شود نظم جامعه را به شدت متزلزل و مصدوم کند، با واکنش جزایی روبرو می شود. تبعیض و برخورد تبعیض آمیز یکی از این دسته رفتارهایی است که معمولا در جوامع بشری با واکنش جزایی روبرو می باشد. تبعیض چه در استخدام و چه در رفتارهای دیگر غیر از استخدام، از رفتارهای نا مقبول و ناموجه است که عرف جامعه بشری با آن در تضاد قرار دارد. تصویب کنوانسیون های بین المللی در رابطه به رفع هر نوع تبعیض نژآدی و رفع هر نوع تبعیض علیه زنان، نشان دهنده واکنش جهانی نسبت به رفتار تبعیض آمیز می باشد. در مقدمه کنوانسیون بین المللی رفع هر نوع تبعیض نژادی تصریح شده است که وجود موانع نژادی با آرمان های جامعه بشری قابل جمع نمی باشد.[۱۶]
به صراحت می توان گفت که اعمال تبعیض بر اساس هر دسته بندی، چه بر اساس قومیت، چه بر اساس مذهب، چه بر اساس رنگ، چه بر اساس نژاد و چه بر اساس زبان و یا هر تمایز بندی دیگر، غیر مقبول و مورد تنفر وجدان بشری عاری از خدشه قرار دارد. اما اینکه در اعلامیه های بین المللی بیشتر تبعیض بر اساس نژاد و یا جنسیت برجسته شده است، به این دلیل است که این دو موضوع از مسایل مبتلابه مشترک بسیاری از جوامع بشری در سطح جهان می باشد. از این رو می توان تصریح کرد که تبعیض بر اساس قومیت و مذهب و یا زبان نیز عین انزجار و نفرت را و در عین حال عین عوارض را در جوامع دارد که تبعیض بر اساس نژاد و یا جنسیت دارد.
دیده می شود که در سه قانون حاکم بر استخدام و روابط استخدامی، حقوق استخدامی مورد توجه قرار گرفته و تضییع برخی از این حقوق تخلف انگاری شده است. برای تمام این تخلف ها حق شکایت برای کسی که حقوق استخدامی وی ضایع شده است، به رسمیت شناخته شده است. اما چیزی که در عین درک حمایت حقوقی از حقوق استخدامی در این قوانین می توان آن را دریافت کرد، این است که این حمایت ها حمایت های کیفری به حساب نمی آید و باید سراغ حمایت کیفری از حقوق استخدامی را در قوانین جزایی افغانستان گرفت.
د- قانون تشکیل، وظایف و صلاحیت های کمیسیون مستقل حقوق بشر
کمیسیون مستقل حقوق بشر افغانستان یک نهاد مستقل است که پس از ا ستقرار نظام سیاسی جدید در افغانستان و بر بنیاد تعهد نمایندگان افغانستان در موافقت نامه بن ایجاد شده است. یکی از تعهدات امضا کنندگان موافقت نامه بن ایجاد کمیسیون مستقل حقوق بشر و تلاش برای حفظ و صیانت از حقوق بشر بود.
قانون تشکیل، وظایف و صلاحیت های کمیسیون مستقل حقوق بشر افغانستان در سال ۱۳۸۴ و در جریده رسمی شماره ۸۵۵ به نشر رسیده و در آن وظایف و مسئولیت های این کمیسیون مورد تعیین و بر شمرده شده است. در ماده بیست و سوم این قانون که صلاحیت ها و مسئولیت های کمیسیون مستقل حقوق بشر افغانستان به عنوان یک نهاد مستقل تبیین و تعیین شده است، ۳۵ موضوع و مساله به عنوان صلاحیت ها و مسئولیت های این کمیسیون در نظر گرفته شده است.
در این میان، نظارت بر وضعیت حقوق بشر، نظارت از تطبیق احکام قانون اساسی و سایر قوانین و مقررات و تعهدات در رابطه به حقوق بشر، نظارت از اجرایات مراجع و مقامات دولتی و غیر دولتی در رابطه به توزیع عادلانه خدمات و تامینات و همچنین نظارت از وضعیت و چگونگی دسترسی افراد به حقوق و آزادی های بشری از جمله صلاحیت ها و مسئولیت هایی است که برای این کمیسیون در نظر گرفته شده است. با توجه به اینکه در اعلامیه جهانی حقوق بشر، میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی و میثاق بین المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، حق مشارکت در دولت و جذب در اداره های دولتی به عنوان یکی از حقوق بشری شناخته شده است، می توان گفت که موضوعات ذکر شده در بالا به عنوان بخشی از صلاحیت ها و مسئولیت های کمیسیون مستقل حقوق بشر، شامل حقوق استخدامی افراد نیز می گردد.
نظارت بر وضعیت حقوق بشر، نظارت از تطبیق احکام قانون اساسی و سایر قوانین در حوزه حقوق بشری، نظارت از اجرایات مراجع در رابطه به توزیع عادلانه خدمات و تامینات و همچنین نظارت از وضعیت و چگونگی دسترسی افراد به حقوق بشری، بدون اینکه حقوق استخدامی افراد به عنوان یکی از مصادیق حقوق اساسی و حقوق بشری در نظر گرفته شود، امکان پذیر نمی باشد. از این رو می توان گفت که در قانون تشکیل، صلاحیت و وظایف کمیسیون مستقل حقوق بشر افغانستان نیز تا حدی از حقوق استخدامی حمایت صورت گرفته است و این کمیسیون ملزم است که در حصه اجرایات خود در حوزه حقوق بشری، حقوق استخدامی را نیز تحت پوشش و حمایت خود قرار دهد و به آن توجه نماید.
[۱] سید عزت الله عراقی، حقوق کار(۱)، انتشارات سمت، چاپ دهم ۱۳۸۸، تهران، صفحه ۱۴٫
[۲] قانون کار افغانستان، ماده دوم.
[۳] قانون کار، ماده چهارم.
[۴] قانون کار، ماده نهم.
[۵] قانون کار، ماده نودهم.
[۶] قانون کار افغانستان در ماده یک صد و بیست و هفتم خود کارگران بین سنین ۱۴ – ۱۸ سال را کارگران نوجوان معرفی کرده است. یعنی نوجوانانی که سن ۱۴ سالگی را تکمیل کرده اما به ۱۸ سالگی کامل نرسیده است، شامل کارگران دسته نوجوان می گردند.
[۷] قانون کار، ماده های ۱۱۹ و ۱۲۰٫
[۸] کارکن خدمات ملکی به کسانی گفته می شود که به صورت دایمی و یا به طور موقت در اداره دولتی استخدام شده است. به کسی که برای دایم استخدام شده مامور خدمات ملکی و به کسی که به صورت موقت استخدام شده است، کارکن قراداری خدمات ملکی گفته می شود. این تعریف از مامور و کارکن خدمات ملکی در ماده سوم قانون کارکنان خدمات ملکی صورت گرفته است.
[۹] قانون خدمات ملکی، ماده دوم.
[۱۰] قانون خدمات ملکی، ماده دهم.
[۱۱] قانون کارکنان خدمات ملکی، ماده دوم.
[۱۲] قانون کارکنان خدمات ملکی، ماده سیزدهم، بند اول.
[۱۳] همان، ماده سیزدهم، بند شانزدهم.
[۱۴] قانون کارکنان خدمات ملکی، ماده هفدهم، بند هشتم.
[۱۵] همان، ماده بیست و هشتم، جزء دوم از فقره اول.
[۱۶] کنوانسیون بین المللی رفع هر نوع تبعیض نژادی مصوب ۲۱ دسامبر سال ۱۹۶۵، بخش مقدمه، پاراگراف هفتم.
