4-1 نظام مندی و رویکرد تقنین…………………………………………………………………………………………………………. 13
فصل دوم: مدل‌های قانونگذاری و رویکردهای اسلامی در آن………………………………………………………… 24
1-2 مدل و کاربرد آن در قانونگذاری ………………………………………………………………………………………………. 24
2-2 انواع مدل در قانونگذاری…………………………………………………………………………………………………………….. 24
3-2 دین در عرصه قانونگذاری………………………………………………………………………………………………………….. 29
4-2 مفهوم هماهنگی……………………………………………………………………………………………………………………………. 32
5-2 شرایط خاص تقنین در اسلام (وجود مصلحت یا عدم مفسده)……………………………………………….. 34
فصل سوم: ساختار و فرایند قانونگذاری پارلمانی در ایران……………………………………………………………. 36
1-3 اختیارات و صلاحیت‌‌های مجلس شورای اسلامی ……………………………………………………………………. 37
2-3 سازمان درونی مجلس شورای اسلامی ……………………………………………………………………………………. 39
3-3 کنشگران……………………………………………………………………………………………………………………………………….. 41
4-3 فرایند قانونگذاری در مجلس شورای اسلامی……………………………………………………………………………. 42
فصل چهارم: ارزیابی ساختاری، رویه‌ای و موانع قانونگذاری در ایران ……………………………………….. 50
بخش اول: بررسی پیش‌نویس قانون در تعیین محتوای قوانین و فرایند قانونگذاری ……………………. 50
1-4 تهیه‌کنندگان پیش‌نویس قانون باید علاوه‌بر شکل به محتوا نیز بپردازند………………………………. 50
2-4 حکومت فن‌سالاران؟……………………………………………………………………………………………………………………. 50
3-4 تعیین محتوای یک قانون موضوعه از طریق تعیین اهداف مقنن …………………………………………….. 51
4-4 قواعد حقوقی و غیرحقوقی برای تعیین محتوای قانون موضوعه…………………………………………….. 52
5-4 ممانعت از بروز دعاوی قضایی به‌وسیله قانون موضوعه ……………………………………………………… 52
6-4 میزان سازگاری قوانین مصوب…………………………………………………………………………………………………. 53
7-4 تضمین امنیت قانونی شهروندان به‌وسیله قوانین موضوعه……………………………………………………. 53
8-4 قوانین موضوعه باید اصل برابری شهروندان را منعکس کنند……………………………………………….. 54
بخش دوم: ارزیابی فرایند تصویب قوانین…………………………………………………………………………………………. 55
9-4 فرایند رسیدگی به طرح‌ها و لوایح ……………………………………………………………………………………………… 55
بخش سوم: اعمال نظارت بر اجرای قوانین……………………………………………………………………………………….. 58
10-4 نظارت بر اجرای قوانین به‌مثابه یکی از کارکردهای پارلمانی………………………………………………. 58
11-4 نظارت بر اجرای قوانین به‌مثابه کارکرد قانونگذاری پارلمان………………………………………………. 58
12-4 ملاحظات مربوط به قدرت قوای قانونگذاری در اعمال تفاوت بر اجرای قوانین…………………… 60
13-4 ارزیابی اعمال نظارت بر چگونگی اجرای قوانین……………………………………………………………………. 60
فصل پنجم: مشکلات موجود در انعکاس فقه به صورت قانون……………………………………………………… 69
1-5 نبود دقت در انتقال صحیح متون و منابع فقهی در قالب قانون…………………………………………….. 69
2-5 فقه فردی و فقه حکومتی……………………………………………………………………………………………………………. 70
3-5 ضرورت توجه به کارآمدی احکام شرعی………………………………………………………………………………. 71
4-5 تفسیر قوانین انعکاس یافته از فقه……………………………………………………………………………………………. 72
5-5 منابع لبی احکام و مشکلات ناشی از تغییر زبان از دلیل لبی به دلیل لفظی…………………………. 72
6-5 فقه و مرزهای عقیدتی و جغرافیایی…………………………………………………………………………………………. 73
7-5 آوردن مخصص و مقید همراه با عام و مطلق………………………………………………………………………… 73
8-5 تعدد مرجعیت و قوانین موضوعه……………………………………………………………………………………………. 74
9-5 مبنای مشروعیت قوانین: تطابق با نظر مشهور؟ رهبر؟ شورای نگهبان؟ یا………………………… 75
فصل ششم: جمع بندی و پیشنهاد ………………………………………………………………………………………………….. 80
1-6 گام اول: مسئله‌یابی…………………………………………………………………………………………………………………… 82
2-6 گام دوم: مسئله‌شناسی…………………………………………………………………………………………………………….. 83
3-6 گام سوم: مسئله‌زدایی (راه‌حل‌یابی)………………………………………………………………………………………… 96
فهرست منابع…………………………………………………………………………………………………………………………………….. 90
فهرست جداول
جدول 1. فرایند قانونگذاری در یک نگاه………………………………………………………………………………………….. 27
جدول 2. وضعیت طرح یا لایحه از لحاظ زمانی در هنگام ارائه به دولت یا مجلس در سطح جامعه……………………………. 43
جدول 3. ضرورت قرارگیری در دستور کار………………………………………………………………………………….. 44
جدول 4. راه‌حل‌ها از کجا آمده‌اند…………………………………………………………………………………………………….. 45
جدول 5. مبنای ارائه راه حل…………………………………………………………………………………………………………….. 46
جدول 6. چه کسانی به ارائه راه‌حل پرداخته‌اند………………………………………………………………………………. 48
جدول 7. از چه اطلاعاتی و از چه منابعی برای ارائه راه‌حل استفاده شد……………………………………… 48
جدول 8. موافقان راه‌حل‌‌های انتخاب شده، چه کسانی بوده‌اند……………………………………………………… 49
جدول 9. مخالفان راه‌حل انتخاب شده، چه کسانی بوده‌اند……………………………………………………………. 49
فهرست اشکال
شکل 1. مدل نظام سیاسی………………………………………………………………………………………………………………… 27
شکل 1. فرایند قانونگذاری خطی………………………………………………………………………………………………………. 58
شکل 2. چرخه قانونگذاری ………………………………………………………………………………………………………………. 59
شکل 3. الگوی مسئله‌یابی و عوامل تأثیرگذار…………………………………………………………………………………. 81
شکل 4. الگوی پیشنهادی اجرای قوانین…………………………………………………………………………………………… 86
شکل 5. الگوی پیشنهادی ارزیابی قوانین………………………………………………………………………………………… 89
چکیده
مطالعات قانونگذاری از سه دهه گذشته به رشته‌ای مهم از حیث جذابیت علمی و آموزش عملی تبدیل شده است. در این چارچوب، به نظر می‌رسد قانونگذاری در ایران به دلیل وجود چالش‌های ذیل حوزه‌‌ای است که نیازمند نگاهی آسیب‌شناسانه است: وضع قوانین متعدد؛ اصلاحات مکرر قوانین و استفساریه‌ها؛ کاهش چشمگیر قوانین جامع؛ تعارض در نظام نقنین؛ فقدان ضمانت اجرای مناسب برای قوانین؛ و بروز نبودن قوانین.
با عنایت به این ملاحظات، پژوهش حاضر در تلاش است استدلال‌ها در این زمینه را به گونه‌ای مطرح سازد که پیش‌زمینه‌ای را برای تدوین الگوی مناسب قانونگذاری فراهم آورد. در این راستا، به علت گستردگی موضوع، این پژوهش تقنین مدنی را نقطه تمرکز خود قرار داده است تا بتواند گامی را در جهت بهبود کیفیت قانونگذاری بردارد. در این چارچوب، این پژوهش چالش‌های ناشی از عدم نظارت بر اجرای قوانین را از مهمترین آفت‌های تقنین مدنی می‌داند.
مقدمه
- طرح مسئله
مطالعات قانونگذاری از سه دهه گذشته به رشته‌ای مهم از حیث جذابیت علمی و آموزش عملی تبدیل شده است. این رشته بهبود کیفیت قانون را هدف اصلی خود قرار داده است و در تلاش بوده است تنها به دانش حقوق ختم نشود و از طیف وسیعی از رشته‌های علمی بهره گیرد. در این راستا باید خاطرنشان ساخت که مسائل تقنینی نسبتاً گسترده‌اند و مواجهه‌ای بین‌رشته‌ای را می‌طلبند که هم واجد ابعاد عملی و هم نظری است.
قانونگذاری به دنبال این است که فهم نظری و نیز توانایی فنی ما را درخصوص قانونگذاری افزایش دهد و عناصری از علم، هنر و مهارت را با یکدیگر ترکیب کند. این رویکرد هم به محتوا و هم به شکل قانونگذاری می‌پردازد.
در محدوده قانونگذاری میتوان حوزه‌های خاصی را از یکدیگر تفکیک کرد:
الف) روش‌شناسی تقنینی (تقنین ماهوی): این روش به محتوای قانون می‌پردازد؛ نوعی روش‌شناسی را برای توضیح محتوای هنجاری قانون ارائه می‌کند و ابزارهای عملی‌ای را توسعه می‌دهد که تسهیل‌کننده گام‌ها و مراحل مختلف این رویکرد روش‌شناختی است.
ب) فن تقنین (تقنین شکلی در معنای مضیق): فن تقنین با جنبه شکلی قانون و نیز انواع مختلف اقدامات هنجاری و ساختار شکلی و نظایر آن سروکار دارد.
ج) تهیه پیش‌نویس قانون: به ابعاد زبانی قانونگذاری و روش بیان محتوای هنجاری در متون قانون می‌پردازد.
د) ارتباط تقنینی: انتشار متون قانونی یا به‌طورکلی، روش برقراری ارتباط با محتوای هنجاری قانون که مشتمل بر طیف گسترده‌ای از اطلاعات درباره قانونگذاری است که منحصر به انتشار رسمی آن نمی‌شود.
هـ) رویه‌های تقنینی: فرایند شور و بررسی، تصویب و اجرای قانون از قواعد تشریفاتی متعددی تبعیت می‌کند. این قواعد ممکن است تا حدی بر کیفیت شکلی یا ماهوی قانون تأثیر گذارد. آنها ممکن است رویکرد روش‌شناختی به قانون را تقویت کنند یا مانع از این رویکرد شوند.
و) مدیریت پروژه‌های تقنینی: تهیه قانون را میتوان تکلیفی دانست که اصول و روش‌های مدیریت پروژه بر آن اعمال شدنی است.
ز) جامعه‌شناسی قانونگذاری: فرایند سیاسی پیش از تصویب قانون و فرایند اجرا و تأثیرات آن یکی از زمینه‌های مهم تحقیقات جامعه‌شناختی و مؤلفه اصلی فلسفه قانونگذاری به‌شمار می‌رود.
ح) نظریه قانونگذاری: نقش یا کارکرد قانونگذاری را به‌عنوان ابزاری در دست دولت برای کنترل و هدایت جامعه مورد بررسی قرار می‌دهد.
گرچه مسائل کلی تقنینی گسترده‌اند، اما ابعاد عملی‌تر قانونگذاری (و در رأس همه آنها راه‌حل‌هایی که به‌طور عملی در حوزه فن تقنین و تهیه پیش‌نویس قانون به‌کار رفته، رویه‌های تقنینی و مدیریت پروژه‌های قانونگذاری) با ویژگی‌های هر کشور ارتباط نزدیکی دارد و قواعد حقوقی هر کشور شرایط و اوضاع و احوال آن را تعریف می‌کند. به این دلیل آموزش عملی قانونگذاران و اشخاصی که در تهیه قانون دخالت دارند پیوند نزدیکی با محیط نهادی و حقوقی آنها دارد.
در این چارچوب، به نظر می‌رسد قانونگذاری در ایران به دلیل وجود چالش‌های ذیل حوزه‌‌ای است که نیازمند نگاهی آسیب شناسانه است:
– وضع قوانین متعدد (افزایش حجم قانونگذاری)
به وضوح باید بر این نکته تاکید نمود که کارآیی مجلس در کیفیت تقنین است نه کمیت آن ولی هم مجلس و هم دولت به مشکل تولید قوانین و مقررات مبتلایند. افزایش حجم قوانین را به راحتی میتوان با مراجعه به مجموعه قوانین سالیانه منتشره رویت نمود که همه ستاله بر حجم فیزیکی آن افزوده می‌شود.
– اصلاحات مکرر قوانین و استفساریه‌ها
این اصلاحات نشان دهنده عدم دقت در حین وضع قوانین است. این موضوع خصوصا زمانی حساسیت بیشتری می‌یابد که در برخی موارد فاصله تصویب تا اصلاح قانون به چند ماه هم نمی‌رسد.
– کاهش چشمگیر قوانین جامع
نظام تقنین ما بطور جدی بدنبال تصویب قوانین جزئی و موردی است تا قانون جامع و البته این جزئی نگری باعث می‌شود تا قانون در بخشی اصلاح شود و البته بعضا این اصلاح در بخش دیگری خود ایجاد مشکل کند. فقدان هماهنگی بین این اصلاحات و ایجاد مشکلات اجرایی تبعات این نوع نگاه به موضوع تقنین است. ضمن اینکه معمولا این اصلاحات جزئی بدون هماهنگی قبلی با دستگاههای اجرای صورت می‌گیرد یعنی ای بسا این اصلاخ مشکل یک دستگاه را مرتفع ولی برای دستگاه دیگر ایجاد اشکال نماید.
– تعارض در نظام تقنین
تعدد قوانین مصوب بدون درنظر گرفتن نظام جامع و منظومه‌ای که این موضوع در داخل آن قرار می‌گیرد سبب می‌شود که مصوبات متعدد خود چالش جدی عدم هماهنگی مصوبات را باعث می‌شود و وجود قوانین متعارض بطور جدی دستگاههای مجری قانون را دچار مشکل خواهد کرد.
– فقدان ضمانت اجرای مناسب برای قوانین
بسیاری از مصوبات مجلس دارای ساز و کار اجرایی مشخص و یا ضمانت اجرا نمیباشد و به همین دلیل از بسیاری از احکام قانونی میتوان نام برد که علیرغم تصویب مجلس امکان اجرا نیافته است. عدم اجرای قوانین باعث می‌شود که ه
