اهداف تجدید ساختار صنعت برق
مکگاورن و هیکس(۲۰۰۴ : ۳۶)، زارنیکا(۲۰۰۵ : ۱۶) و پیتمن(۲۰۰۷ : ۱۸۷۲) هدف اصلی از تجدید ساختار صنعت برق را«ایجاد رقابت در بازار بومی این صنعت»دانسته اند اما به طورکلی از جمله دلایلی که برای تجدیدساختار صنعت برق مطرحمیگردد میتوان بهموارد زیر اشارهنمود :
- نیاز به تغییر قوانین تنظیمی و نظارتی؛
- خصوصیسازی؛
- پیش بینی کاهش هزینهها؛
- بیانگیزگی در نوآوری و ابداع در محیطهای تنظیمی و نظارتی؛
- بهبود توجه به مشتریان با افزایش رقابت(سیاهکلی، حسن، ۱۳۸۱: ۱).
با این وجود، در پیشرفتهترین کشورها، تجدید ساختار به خاطر خواست مصرف کنندگان انجامشده تا بتوانند عرضهکننده برق مخصوص به خود را با توجه به قیمت و سرویسی که ارائهمیدهد، انتخاب نمایند. در بعضی از کشورها که مالکیت صنعت برق در اختیار بخش خصوصی است، از آنجا که خود این شرکتهای خصوصی به دنبال کسب مزیت رقابتی میباشند، تجدید ساختار از طریق تملک و ادغام شرکت ها انجام می شود. در برخی دیگر از کشورها، تجدید ساختار خواسته دولت است تا با تشویق تولید برق به طور مستقل و توسط بخش خصوصی، ضمن پاسخگویی به تقاضای فزاینده برق، تعهدات مالی دولت را کاهش دهد(قهرمانی، ۱۳۸۲: ۳۴۴).
در مجموع با توجه به تجارب کشورهای مختلف، میتوان هدف نهایی تجدید ساختار صنعت برق را ایجاد رقابت دانست. لذا دانستن اینکه یک بازار رقابتی چه مشکلاتی داشته و مشخصات کلیدی این بازار چه خواهدبود، بسیار مهم است. شاید بتوانگفت برای تحقق تجدید ساختار، لازم است که مسئولین تصویری از نتیجه نهایی داشتهباشند(همان منبع).
۲-۲-۲-۱-۲-۲٫الزامات و نیازمندیهای تجدید ساختار صنعت برق
کاواناگ[۲](۱۹۹۶: ۷۱) معتقد است که«برای پاسخگویی به چالشهای تجدیدساختار، نخستین و فوریترین اقدام، طبقه بندی مجدد سرمایه گذاریهای مربوط به منافع و تسهیلات عمومی با بهره گرفتن از ابعاد مالکیتی و عمومی است. گام بعد، جداسازی داوطلبانهی بخش توزیع از تولید برق و نیز رفع تضاد منافع آشکار و همچنین آزاد گذاشتن بنگاهها جهت درپیشگرفتن الگوها و مشوقهای مختلف خواهدبود. در این صورت شرکتهای تولیدی بر کمینهسازی هزینه های مواد اولیه و نیز بهبود کارایی تولید در یک بازار آزاد و فاقد مقررات قیمت گذاری تمرکز خواهند کرد».
اما در مجموع سیاستگذاران و محققان بیانداشته اند که برای بهوجودآوردن یک ساختار برق جدید باید مراحل زیر را طینمود :
- جداسازی
- مقرراتزدایی(تعدیل مقررات)
- ایجاد فضای رقابتی
- خصوصیسازی(فرهادخانی و شعبانزاده، ۱۳۸۹ : ۵).
که در ادامه به توضیح هریک از مراحل بالا پرداختهمی شود.
۱) جداسازی : بهمنظور اجرای یک بازار برق رقابتی میبایست نهادهای تشکیلدهنده صنعت برق از یکدیگر مجزا شده و هر یک در صورت امکان به طورجداگانه در حیطه وظایف خود رقابت داشتهباشند(فرهادخانی و شعبانزاده، ۱۳۸۹ : ۵)، به تعبیر دیگر بایستی به تفکیک عمودی (تفکیک ساختاری ارکان صنعت برق(تولید، انتقال و توزیع) و سپس جداسازی مدیریت و مالکیت این ارکان) و تفکیک افقی(تفکیک بخشهای رقابتپذیر صنعت برق از طریق فرایند تفکیک اجزا به صورت افقی، به اجزای تشکیلدهنده) اقدامنمود(منظور و عسکریآزاد، ۱۳۸۷ : ۵۸).
۲) مقرراتزدایی(تعدیل و یا حذف قوانین نظارتی) : مقرراتزدایی نگاهی جدید به قوانین سابق و تنظیم قوانین جدید در صنعت برق به منظور تشویق و ایجاد رقابت میباشد که البته اغلب از واژه تعدیل قوانین به جای مقرراتزدایی استفادهمی شود(عبداللهی و همکاران، ۱۳۸۴: ۳). در طول سه دهه گذشته، مقرراتزدایی نهتنها در صنعت برق بلکه در تمامی حوزه های بازرگانی در سطح جهان رو به افزایش بوده است چنان که امروزه می توان این روند را در حوزه های گوناگون از خرید و فروش کالاهای مختلف تا حوزه هایی مانند خدمات مالی و پولی شرکتها ملاحظه نمود. مقرراتزدایی، تأثیر خود را در تمامی بخشهای اقتصاد نشانداده و شرایط رقابت را به صورتی قابلملاحظه و ماندگار دگرگون ساختهاست. با این وجود، شاید بتوانگفت که مهمترین این دگرگونیها در بخشهایی از خدماترسانی رخداده که در آنها حرکت از سمت ساختار انحصاری بهسوی ساختارهایی دستکم تاحدودی رقابتی انجام پذیرفتهاست. در بخش خدمات، روند مقرراتزدایی که از مخابرات آغازشدهبود در بازارهای برق و گاز ادامهیافت و امروزه بخش آب را نیز دربرگرفتهاست .در کشورهای گوناگون نیز این روند در حال حاضر در مراحل مختلف قراردارد. درحالی که برخی از کشورها زمینه های حقوقی مقرارتزدایی را فراهممی کنند، در برخی دیگر از کشورها، این روند به رقابتیشدن بازارهای خرد نیز انجامیدهاست(فرهادخانی و شعبانزاده، ۱۳۸۹ : ۵).
۳) ایجاد فضای رقابتی : رقابت مفهومی عام و کلی است. در یک تعریف، رقابت فرایندی پویا است که طی آن بنگاهها با ایجاد تمایز بین خود و سایر رقبا درصدد کسب مزیت و سهم بازار بیشتر میباشند. از نظر افرادی همچون هایک[۳] و شومپیتر[۴] نیز رقابت فرایندی است که با تغییر دائمی، ابداع و نوآوری همراه است و اساساً تعادل و سکون ویژگی رقابت نمی باشد و تمایل به تغییر، علت اصلی پیشرفت اقتصادی است(خدادادکاشی، ۱۳۸۸ : ۳۷). رقابت، خود محصول خصوصیسازی است(رولند و سکات، ۲۰۰۰ : ۱۸۵۹). چنانچه در صنعت برق قانونزدایی صورتگیرد و مصرف کنندگان بتوانند از این روند کسب منفعت نمایند رقابت در تولید بایستی چیزی بیش از چشم و همچشمی بین رقبا باشد. رقابت باید ماهیتاً ساختاری باشد؛ باید تعادلی پایدار باشد که هرگز به شرایط انحصاری گذشته بازنمیگردد. این پایداری از طریق حضور رقبایی بلقوه، آزادی ورود به بازار و خروج از آن و نیز دسترسی به اطلاعات بازار حاصل می شود. قدرت بازاری که در بلندمدت به سرمایه گذارانی خاص سپردهشدهاست باید زایلشود و فقدان قدرت بازار تنها وابسته به وجود رقابت ساختاری است(پن، ۱۹۹۵ : ۱۲).
بریتانیا و نروژ نخستین کشورهایی بودند که رقابت را به بازارهای عمدهفروشی و خردهفروشی معرفینمودند(هاتوری و تی سوتسوی[۷]، ۲۰۰۴ : ۸۲۳). توسعه بازارهای رقابتی و به دنبال آن ایجاد انگیزه برای سرمایه گذاران بخش خصوصی مشروط به تجدیدساختار مالی، سازمانی و تکنولوژیکی است که مقدم بر خصوصیسازی خواهدبود. تجدیدساختار عموماً شامل آزادسازی بازار(تفکیک بلقوهی اجزای رقابتپذیر و تجاریسازی صنعت)، اصلاحات مقرراتی و قانونی(جداسازی مدیریت شرکت از مقرراتاقتصادی(توانایی ورود به بازار و خروج از آن)) میباشد(آنکس[۸]، ۲۰۰۲ : ۳۹۸).
حال این سؤال مطرح است که چرا حرکت از انحصار دولتی به سوی رقابت کامل مفید است؟
در پاسخ گفتهمی شود که ارتباط مستقیم بین رشد رقابت و رشد بهرهوری در تحقیقات مختلف اثبات شدهاست. سیاستهای افزایش رقابت می تواند باعث حذف بنگاههای کمکارا، ورود بنگاههای جدید و تولید در قیمتهای کمتر شود. درحرکت از حالت انحصاری به حالت رقابتی زمینه ورود و افزایش تعداد تولیدکننده فراهمشده و بازار به سمت رقابت کامل قیمت سوق مییابد و به بیان ساده حرکت از سیستم انحصار به سیستم رقابتی باعث کاهش قیمت، افزایش تولید و افزایش رفاه کل خواهدشد(صادقیشاهدانی و توکلنیا، ۱۳۹۰ : ۶۷).
۴) خصوصیسازی : پیش از پرداختن به این مبحث، این نکته قابلتوجه است که بحث تجدید ساختار و خصوصیسازی دو مقوله متفاوت از هم هستند. در واقع تجدید ساختار می تواند زمینه های خصوصیسازی صحیح را فراهمکند(حیدری، ۱۳۸۲ : ۲۵۸) اما لزوماً موجد خصوصیسازی نیست، در حالی که خصوصیسازی اجباراً به دلیل قرارگرفتن صنعت برق در سپهری متفاوت(قانون، مالکیت، روابط کار، فرهنگ و غیره) باعث تجدید ساختار خواهدشد(قهرمانی، ۱۳۸۲: ۳۳۷).
خصوصیسازی به معنای تغییر ساختارهای مالکیتی است(هاس و اوئر[۹]، ۲۰۰۶ : ۸۶۲) و به مجموعه ای از اقدامات گفتهمی شود که در قالب آن، سطوح و زمینه های گوناگون کنترل، مالکیت و یا مدیریت از دست بخش دولتی خارج و به دست بخش خصوصی سپردهمی شود(آذر و همکاران، ۱۳۹۰ : ۳۱). خصوصیسازی مسائل و مشکلات موجود در بخشهای دولتی را از طریق ارائه گزینه های خارجی به مدیران و تهییج آنان به تجدید ساختار حلمینماید(رولند و سکات، ۲۰۰۰ : ۱۸۵۹) و همواره در پی تسریع حرکت به سمت اقتصادهای آزاد، ترویج رقابت، افزایش کارایی اقتصادی، بهبود در ارائه و تحویل خدمات عمومی و کاهش میزان وامهای اعطایی دولت به شرکتهای ورشکسته و زیاندیده میباشد(بنرجی و رندینلی[۱۰]، ۲۰۰۳ : ۱۵۲۷).
نتایج حاصل از خصوصیسازی صنعت برق و روشهای اجرای آن در کشورهای مختلف با توجه به ویژگیهای این کشورها متفاوت است. به عنوان مثال در حالی که خصوصیسازی صنعت برق در اکثر کشورها با کاهش قیمت برق برای مشترکین صنعتی و تجاری همراه بوده است، در مقابل، قیمت برق برای مشترکین خانگی یا تغییرنکرده و یا افزایش یافتهاست. همچنین بازار سرمایه در کشورهای درحالتوسعه بهاندازهکافی توسعه نیافتهاست که بتواند نیازهای سرمایه گذاری صنعت برق را تأمیننماید، یا حتی چنانچه بخش خصوصی توانایی تأمین منابع مالی لازم را داشتهباشد، عملکرد نهادهای مختلف قانونگذاری مرتبط با بخش برق، ریسک بالایی را برای سرمایه گذاران بخش خصوصی ایجاد می کند، که این امر سبب می شود تا در این کشورها دولت مجبور باشد از طریق اعطای تضمینهای مختلف، ریسک فعالیت بخش خصوصی را کاهشدهد. بنابراین موضوعی که باید بدان توجهداشت بررسی پیشزمینه های لازم جهت مشارکت بخش خصوصی در صنعت برق کشور و پیامدهای ناشی از آن است(فاتح، ۱۳۸۲: ۷-۴).
شکل۲-۵ ساختار نهایی صنعت برق را نمایش میدهد. در این سناریو، صنعت برق شامل شش نهاد مختلف است که سهتای آنها یعنی شرکتهای تولیدی، تجار و بازرگانان و شرکتهای ارائهدهندهی خدمت به مشتریان رقابتی شده اند و قانونزدایی در آنها صورتپذیرفتهاست و باقیمانده یعنی سیستمهای انتقال و توزیع و اپراتور سامانه همچنان انحصاری هستند. تحت چنین سناریویی:
- تولیدکنندگان مستقل و متنوعی نیروگاههای برق را مدیریت می کنند و این سرمایه گذاران هستند که راجع به اندازه، نوع، موقعیت و زمانبندی واحدهای تولیدی جدید تصمیم گیری مینمایند. خروجی این واحدها از طریق قراردادهای متنوع و یا بازار معاملات نقدی فروخته میشوند.
شکل۲-۵ . ساختار نهایی صنعت برق(برگرفته از هرست و کربای، ۱۹۹۵ : ۱۳)
- اپراتور سامانه مسئول هماهنگی بخش تولید با خواسته های مشتریان است و محدودیتهای شبکهی انتقال را برمیشمرد.
- شرکت انتقال، مالک خطوط انتقال، ایستگاه فرعی و سایر اجزای شبکهی انتقال است. به طور مشابه، شرکت توزیع نیز سیستمهای توزیع منطقهای را نگهداری می کند.
- تجار و بازرگانان، معاملات مالی و فیزیکی بین شرکتهای تولیدی و مشتریان را سازماندهی می کنند. به طورمشابه، شرکتهای ارائهدهندهی خدمت نیز صورتحساب، اطلاعات و غیره را در اختیار مصرف کنندگان نهایی قرارمی دهند(هرست و کربای[۱۱]، ۱۹۹۵ : ۱۳).
لازم به توضیح است که اپراتور مستقل سامانه، مسئولیت حفظ ایمنی سامانهی قدرت را برعهدهدارد و باید سامانه را به گونهای مورد بهره برداری قراردهد که به نفع یا ضرر یکی از شرکتکنندگان در بازار نباشد. اپراتور مستقل سامانه باید تعرفههای انتقال، نگهداری، ایمنی سامانه و هماهنگسازی برنامه های نگهداری سامانه را مدیریتکند و در هماهنگکردن تصمیم گیریهای بلندمدت نقش ایفاکند. در واقع اپراتور مستقل سامانه، نهادی غیرانتفاعی است که تضمینکننده پیادهسازی درست بازار برق میباشد(نیرومندفام،۱۳۹۰ : ۴۵) و دسترسی به سیستمهای انتقال را در محیطی عاری از تبعیض فراهممیآورد؛ ضمناینکه به زمانبندی تبادلات نیرو نیز مبادرتمیورزد(وویچیک[۱۲]، ۱۹۹۵ : ۳۳).
[۱] – Zarnikau
[۲] – Cavanagh
[۳] – Hayek
[۴] – Schumpeter
[۵] – Roland & Sekkat
[۶] – Penn
[۷] – Hattori & Tsutsui
[۸] – Anex
[۹] – Haas & Auer
[۱۰] – Banerjee & Rondinelli
[۱۱] – Hirst & Kirby
[۱۲] – Woychik
