دیوان عدالت اداری ایران، در کنترل قضایی اعمال اداری، غالبا محدود به اصول کلی و سنتی حقوق اداری است، و کمتر به اصول مدرن حقوق اداری در کنترل اعمال اداری دست یازیده است.
سوءاستفاده از اختیارات یک معیار نو پا در حقوق اداری ایران است. قانون دیوان عدالت اداری به این معیار به‌عنوان یکی از جهات نقض تصمیمات مقامات اداری اشاره کرده است؛ اما بررسی آراء دیوان عدالت اداری در شعب و هیأت عمومی نشان می‌دهد که این مفهوم همچنان در ادبیات حقوقی قضات دیوان جایگاه خود را ندارد. هر چند می‌توان با تفسیر موسع این معیار های آن ها را راهکار مناسبی برای بررسی نیست و انگیزه مقام اداری تصمیم گیرنده دانست. برای مثال در بررسی عقلانیت یک تصمیم که تنها شرایط کلی و اوضاع و احکام حاکم بر یک پرونده سنجیده می‌شود می‌توان از همین معیار برای بررسی وجود یا عدم انگیزه ی سوء تصمیم گیرنده بهره برد.
غالب آراء دیوان به علل و مفاهیم دیگری جهت نقض تصمیمات مقامات اداری استاد می نمایند؛ از جمله اصولی که می‌توان با توجه به نظام حقوق اداری ایران وآراء دیوان عدالت اداری استخراج کرد می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
۱٫ رعایت موازین شرعی
این اصل، در قانون اساسی به صورت کلی مورد تأکید قرار گرفته است. بر این اساس تصمیم مقام اداری نباید مخالف اصول و موازین شرعی باشد. دیوان عدالت اداری در صورتی که از غیر شرعی بودن تصمیم مقام اداری شکایت شده باشد، پس از اخذ نظر شورای نگهبان در خصوص غیر شرعی بودن مصوبه، حکم ابطال آن را صادر می‌کند. در این خصوص آراء متعددی صادر شده است و این اصل مبنای ابطال بسیاری از تصمیمات قرار گرفته است.
- اصل تناسب و قانونمداری
الف. اصل تناسب
به دلیل ابتنای نظام حقوقی ایران بر نظام حقوق رومی_ژرمن، اصول کلی حقوقی از جایگاه مناسبی برخوردار نیستند، اما با این وجود، این اصل در نظام حقوقی ما بیگانه نیست و به دلیل انعکاس در حقوق کیفری ما، ذهن حقوقدانان ما با آن آشناست. به ویژه که در حقوق اداری ایران، بحث رسیدگی به تخلفات اداری به گونه ای است که لزوم برقراری تناسب میان تخلفات مندرج در ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری و مجازاتهای موضوع ماده ۹ این قانون، اهمیت این اصل را دوچندان نموده است.
اصول دیگری را می‌توان از جمع بندی در آراء دیوان عدالت اداری استخراج کرد. آنچه در این گفتار، مورد بحث ماست، بررسی اصولی از نظارت قضایی است که در حوزه سوءاستفاده از صلاحیت‌های اختیاری کاربرد موثرتری دارد.
ب. اصل قانونی بودن
اصل قانونی بودن، از مفاهیم اساسی و ریشه ای حقوق عمومی است. در نهضت حقوق اساسی (دستورگرایی)یکی از اهداف اصلی این بوده است که قدرت دولت در یک کانال یا چارچوب مشخص اعمال گردد. در حقوق اداری نیز اصل قانونی بودن به این مفهوم است که سازمان های اداری و مقامات آن باید به ضابطه های قانونی احترام بگذارند و اعمال و تصمیمات خود را بر بنیاد موازین قانونی اتخاذ کنند و یا انجام دهند.
اعمال اصل حاکمیت قانون چند نتیجه دارد اول اینکه، اداره نمی‌تواند دست به انجام عملی بزند که مغایر با قانون باشد و هر گونه عمل حقوقی اداره که مغایر با قانون باشد باطل و غیرقانونی تلقی می‌شود. لذا می‌توان گفت دستگاه دولتی و مقام اداری تا جایی که قانونگذار به آنها اجازه داده است صلاحیت اتخاذ تصمیم و انجام اعمال را دارند. بنابراین نمی‌توان از موارد سکوت یا ابهام یا نقض قانون استفاده نمود و امری را در صلاحیت دستگاه دولتی قرار داد.
همچنین می توان نتیجه گرفت که اعمال اداری ماهیت حقوق یافته و در نتیجه ضمانت اجرای حقوقی پیدا می کنند، که می‌تواند ضمانت اجرای اداری و یا قضایی باشد.
به‌عنوان بنیادیترین و مهمترین اصل، نظامهای حقوق اداری، که قدرت و اختیارات مقامات عمومی و اداری را چارچوببندی مینماید، ظرفیت حل مشکلات ناشی از سوءاستفاده از صلاحیت‌های اختیاری را ندارد. مثلا در موردی که هیأت های تشخیص تشکیل می شوند تا رکود یا پیشرفت علمی اساتید را مشخص نمایند، که گاهاً در مواردی این بررسی ها موجب اخراج اساتید شده است، قاضی دیوان چگونه می‌تواند رکود یا شکوفایی علمی اساتید را مشخص نماید؟ این امر در اختیار همین هیأت های تشخیصی است، و در مواردی، علی رغم وجود شواهدی همچون اعطا جوایز ملی و بین المللی، این هیأت ها رأی به رکود علمی اساتید داده اند. در چنین مواردی، اصل قانونی بودن، امکان نظارت قضایی تا این عمق را فراهم نمی‌کند، چرا که اینجا حوزه صلاحیت‌های تشخیصی است.
از دیگر راهکار هایی که ارائه شده است، می‌توان به این مفهوم اشاره کرد که هیچ صلاحیتی مطلق نیست و صلاحیت به معنای محدودیت است. داشتن صلاحیت، مقدمه سوءاستفاده از صلاحیت است. تعبیر جالبی که یکی از حقوقدانان انگلیس دارد این است که می گوید قانون به مقام اداری اجازه می‌دهد به صلاحدید خود عمل کند، به این معنی نیست که مقام اداری بتواند به صلاحدید خود عمل کند، این تعبیر پارادوکسیکال یعنی مقام اداری نمی‌تواند به میل خودش عمل کند.
به موجب قانون، هر قدرت و صلاحیتی معمولا برای نیل به هدف معینی به وجود آمده است. مأمور دولت حق ندارد صلاحیتی را به جای صلاحیت دیگر به کار برد، وگرنه مرتکب سوءاستفاده از قدرت خواهد شد؛ مانند وقتی که آمادگی به خدمت که تنها به علت مقتضیات اداری می‌توان از آن استفاده کرد، برای طرد یا عزل کارمندی به کار برده شود. یا اختیارات پلیسی که فقط برای تأمین امنیت و آسایش و نظم عمومی است، از طرف مأموران برای منافع مادی اداره مورد استفاده قرار گیرد. به هر حال این وظیفه قاضی است که در هر مورد، با توجه به پرونده و دلایل و مدارک کتبی و قراین موجود، دریابد که آیا مأمور دولت در انجام وظیفه قانونی خود همان هدفی را تعقیب کرده است که قانونگذار در نظر داشته، یا آنکه از اغراض و مقاصد دیگری پیروی کرده است.
برتری صلاحیت مقنن در حیطه مقرر شده در حقوق اساسی و قانون اساسی یک کشور، بدین معناست که قوه مجریه نتواند اعمالی را انجام دهد که مخالف مصوبات مجلس باشد. از این اصل می‌توان تحت عنوان “لزوم قانونی بودن عمل اداری”یاد کرد. این اصل، یکی از مبناها و معیارهای اصلی قضات اداری در بررسی اعمال اداره است.
نظارت بر جنبه ی ماهوی مقررات اجرایی نیز از دو منظر صورت میگیرد: نخست قانون مداری مقررات اجرایی از جهت هماهنگی با غایت مورد نظر برای آنها که در این حالت، مقام اداری از نظر شخصی صلاحیت لازم برای وضع مقررات اجرایی را دارد ولی این مقررات را باید در حدود مقرر (وجود اختیار قانونی)و یا در چارچوب زمانی (اختیار زمانی)و مکانی (اختیار مکانی) لازم اتخاذ نماید. درواقع، در این گروه صلاحیت شکلی، مانند آنچه گفته شد، مورد نظر نیست بلکه حوزه‌ی ماهوی برای وضع مقررات اجرایی اهمیت می یابد. وضع مقررات اجرایی مکمل قوانین است و حوزه این تکمیل نیز توسط قانون گذار باید پیش بینی شده باشد. دوم، قانون مداری مقررات اجرایی از نظر هدف و انگیزه های وضع آنها که در این حالت گاه وضع مقررات اجرایی با قانون سازگار بوده ولی این انگیزه و هدف از این وضع است که باید مورد توجه قرار گیرد. انگیزه مقام اداری نیز طیف گستردهای از فهم صواب از قوانین تا عدم فراهم آوردن فضایی برای سوءاستفاده شخصی یا اداری را در برمی گیرد.
۳٫ عقلانیت
اصل عقلانیت، به معنی اتخاذ تصمیمات منطقی و توجیه پذیر، متعارف، مستدل و مبتنی بر حقایق، یافته ها، مدارک و دلایل است.ماهیت مبهم و انتزاعی این معیار، احتیاط در کاربرد آن را ضروری می گرداند. تداوم در بکارگیری این معیار، خود می‌تواند قضات اداری را به نوعی خودآئینی مضر دچار سازد. به تعریف لرد گرین: «اگر تصمیم یک مقام اداری، آن چنان بود که هیچ مقام اداری عاقلی هرگز چنین تصمیمی را اتخاذ نمی کرد، دادگاه ها می‌توانند آن را مورد رسیدگی قرار دهند». در این تصمیم گیری، دادگاه به دنبال آن نیست که بداند یک مقام اداری در این چنین مواردی چه خواهد کرد، بلکه فقط می خواهد بداند کدام تصمیم است که هیچ مقام اداری هرگز آن را اتخاذ نخواهد نمود. صدور چنین تصمیمی، بسته به وضعیت کل نظام حقوقی و اداری کشور می‌تواند بسیار اتفاقی و برعکس امری عادی تلقی گردد. استناد به این معیار، به‌عنوان آخرین راه چاره در نظر گرفته می‌شود.
اگر تصمیم مقام اداری مطابق صلاحیت قانونی اعطا شده نیست، می‌توان برا اتخاذ تصمیم غیر قانونی این مقام یافت دلایل متفاوتی را بررسی کرد. در کنار معیار هایی که تا به امروز در آراء دیوان به آن ها استناد شده، مفهوم اشتباه در کنار مفهوم سوءاستفاده نیز قابل بررسی است.
اشتباه مقام اداری در حالتی است که وی صلاحیت اعطا شده را به خوبی درک نکرده باشد یا با وجود علم و اشراف به صلاحیت اعطا شده در تطبیق آن با موضوع مورد بررسی در پرونده نظارت قضایی دچار اشتباه شده باشد. اما در مورد سوءاستفاده این عدم تطبیق صحیح موضوع با حکم امری عمدی بوده است و از انگیزه هایی غیر از آنچه هدف قانون گذار از اعطای صلاحیت‌های بکارگرفته شده بوده ناشی می‌شود.
[۱] هداوند ،مهدی،مشهدی،علی،اصول حقوق اداری در پرتو آراءدیوان عدالت اداری،چاپ دوم ،تهران،خرسندی،۱۳۹۳، ص۲۰۹
[۲] ماده ۱۲ قانون تشکیلات وآیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲
[۳] مرادی برلیان،مهدی؛نشست علمی نظارت قضایی بر اعمال صلاحیت های اختیاری. اسنفند ۱۳۹۲
[۴] امامی،محمد؛استوارسنگری،کورش،حقوق اداری، جلد اول، چاپ سیزدهم،تهران،میزان،۱۳۸۹، ص۴۳
[۵] همان صص۴۴-۴۵
[۶] هداوند ،مهدی؛مشهدی،علی،همان، ص۸۶
[۷] هداوند،مهدی، نشست علمی نظارت قضایی بر اعمال صلاحیت های اختیاری،همان.
[۸] مؤتمنی طباطبایی،منوچهر،همان،ص ۴۶۷
[۹] آقایی طوق،مسلم،همان،ص ۱۳۹
[۱۰] ویژه ، محمد رضا؛کتابی رودی، احمد،همان، ص ۱۸۴
[۱۱] هداوند،مهدی؛نظارت قضایی،تحلیل مفهومی و تحولات اساسی،حقوق اساسی،۱۳۸۷، شماره نهم، صفحه۲۹
[۱۲] آقایی طوق،مسلم،همان،به نقل از Cane.P.(1996) An Introduction To Administrative Law.Oxford.Oxford university press,P208
