وقتی بحث از مدیریت شهر به میان میآید با مجموعهای از واژگان و عبارت و اصطلاحات مختلف روبرو میشویم که برخی از آنها دارای مفاهیم یکسانی هستند و برخی به جای یکدیگر به کار گرفته میشوند. همچنین در زبان فارسی بسیاری از این کلمات و اصطلاحات، لاتین، یک معادل فارسی دارند. نمونههایی از این واژگان عبارتند از:
Urban Administration City Governance Municipal Government
City Management Urban Government Urban Governance
اگرچه در کشور ما تمام و یا برخی از مفاهیم فوق به اشتباه به جای یکدیگر به کار گرفته میشوند، اما باید به خاطر داشت که مفاهیم فوق دارای یک معنا نیستند. با توجه به تعدد عبارات و واژگان مرتبط، برخی از آنها را به صورت مجزا مورد بررسی قرار میدهیم.
حکومت شهری: حکمروایی شهری و حکومت شهری دو مورد از عباراتی هستند که به اشتباه به جای یکدیگر مورد استفاده قرار میگیرند. حکمروایی شهری[۱] مفهومی گستردهتر از حکومت شهری[۲] دارد. حکمروایی عموماً حالتی را توصیف میکند که در آن دولت، جامعه مدنی و بخش خصوصی در اداره امور درگیر میشوند. این موضوع به این معنی است که اداره امور شهر فقط محدود به دولت (دولت محلی) نبوده و تمامی ذینفعان از جمله دولتهای ملی و منطقهای (ایالتی و ولایتی)، بخش خصوصی، سازمانهای عیردولتی، سازمانهای اجتماعی، رسانههای جمعی، انجمنهای تخصصی و سایر اعضای جامعه مدنی در آن سهیم هستند. از طرف دیگر مفهوم حکمروایی شهری بیشتر بر نهادها و فرایندها تأکید میکند و این به مفهوم درگیر کردن تمامی ذینفعان در فرایند تصمیمسازی در زمینههای مختلف امور شهری است. [UN-HABITAT, 2004, Page 7-8]
حکومت محلی: بنابر تعریف ارائه شده توسط سازمان ملل متحد[۳]، واژه حکومت محلی به تقسیمبندی سیاسی یک کشور و یا یک ایالت (در سیستم فدرال) اشاره دارد که به وسیله قانون ایجاد شده و کنترل اساسی امور محلی همچون قدرت وضع مالیات را در دست دارد و هیأت اداره کننده حکومتی[۴] چنین موجودیتی به صورت محلی انتخاب میگردد. [مقیمی، ۱۳۸۲، ص ۳۹]
در تعریف مذکور بر چند نکته کلیدی توجه شده است: اولاً حکومت محلی بایستی به وسیله قانون ایجاد شده باشد. ثانیاً بر امور محلی کنترل اساسی داشته باشد و ثالثاً هیأت اداره کننده منتخب مردم محل باشد.
بر اساس تعریف تونی بایرن[۵] حکومت محلی شامل مدیریت امور عمومی هر محله بوسیله یک هیأت اجرایی از نمایندگان مردم محل است. چنین موجودیتی اگرچه در بسیاری از موارد تابع حکومت مرکزی است ولی از قدرت تصمیم گیری قابل ملاحظهای برخوردار است.
بر اساس تعریف جان کلارک[۶]- که از صاحبنظران انگلیسی در زمینه حکومت محلی است- حکومت محلی عبارت است از قسمتی از حکومت یک کشور یا ایالت که عمدتاً با موضوعاتی که مربوط به اداره امور اهالی یک محل است، به علاوه موضوعاتی که پارلمان برای آن تعیین میکند سر و کار دارد و مطلوب آن است که بوسیله افراد محلی تحت انقیاد حکومت مرکزی اداره شود. [مقیمی، ۱۳۸۲، ص ۴۱]
بنابر تعریف دیگری، حکومت محلی در شکل توسعه یافته، سازمانی است عمومی که در قسمتی از خاک یک کشورکه دارای قدرت عالیه سیاسی یا شبیه آن میباشد به موجب قوانین عمومی یا خصوصی تشکیل میشود تا خدمات لازم را در آن محدوده خاص برای مردم ارائه دهد. ویژگیهای حکومتهای محلی آن است که دارای حاکمیت یا قدرت عالی سیاسی به معنای واقعی نمیباشند.. بعلاوه عبارت سازمان عمومی از آن جهت برای حکومتهای محلی به کار میرود که آنها را اولاً از سازمانهای بخش خصوصی جدا کند و ثانیاً آنها از سازمانهای شبه عمومی یعنی سازمانهای خصوصی که برخی خدمات عمومی را بر عهده دارند کاملاً متمایز شوند. [شکیبامقدم، ۱۳۸۴، ص ۱۵۳]
بنا بر تعریف، حکومتهای محلی از عناصر زیر تشکیل شدهاند: [مقیمی، ۱۳۸۲، ص ۴۱]
- قلمرو[۷]
- جمعیت
- سازمان دائمی
- هویت قانونی مجزا[۸]
- مستقل از سایر حکومتهای محلی
- وطایف و قدرت حکومتی
- قدرت جذب درآمد
با توجه به مباحث مطرح شده میتوان گفت که حکومتهای محلی دارای ویژگیهای زیر هستند: [مقیمی، ۱۳۸۲، ص ۴۸- ۵۰]
- حکومت محلی انتخابی است.
- حکومت محلی سازمانی چند هدفه است.
- حکومت محلی در مقیاس محلی فعالیت میکند.
- حکومت محلی دارای ساختار تعریف شده است.
- حکومت محلی تحت سیطره اقتدار ملی است.
- حکومتهای محلی دارای ویژگی خودگردانی هستند.
- حکومت محلی دارای سیستم نرخگذاری مالیاتی است.
مدیریت شهری: از مدیریت شهری تعاریف مختلفی ارائه شده است. باید به یاد داشت که تعریف مدیریت شهری با توجه به نوع حکومتهای مختلف، تعاریف مختلفی دارد. در بسیاری از کشورهای جهان مدیریت شهری به عنوان زیرمجموعهای از جکومت محلی[۹] تعریف شده و به آن شهرداری گفته شده است. روشن است که مشخصات و ساختار شهرداری (مدیریت شهری) از کشوری به کشور دیگر تفاوت دارد و هر جامعهای با توجه به ساختار اقتصادی، اجتماعی و سیاسی خود تعریف یا تلقی خاصی از مدیریت شهری دارد. بر خلاف کشورما، در بسیاری کشورها، شهرداریها در واقع نوعی حکومت محلی به شمار میروند.
بنابر تعریف ارائه شده در “کتاب سبز راهنمای شهرداریها در ایران”، مدیریت شهری عبارت است از اداره سازمانی غیردولتی که برای برآورده کردن نیازهای مشترک شهروندان در سطح شهر، از طرف آنان و مطابق با قانون تأسیس میگردد و در محدوده فعالیت خود استقلال سازمانی دارد. [سعیدنیا، ۱۳۸۳، ص ۲۷] اگر شهر همچون سازمانی در نظر گرفته شود، لازم است در رأس آن عنصری برای برنامه ریزی آینده و اداره امور کنونی قرار گیرد. این عنصر را میتوان مدیریت شهر نامید.
بنا بر تعریف دیگری، مدیریت شهری مجموعهای از سیاستها، طرحها، برنامهها ورویههایی است که به دنبال اطمینان یافتن از انطباق و هماهنگی رشد جمعیت با میزان دستیابی به زیرساختهای اصلی، سرپناه و کار است.. [Davey, 1993, Page ix]
شهرداری: شهرداری از جمله تأسیسات محلی غیرمتمرکز است. شهرداری سازمانی است که در محدوده شهر برای رفع آن دسته از نیازهای عمرانی و رفاهی مردم که جنبه محلی دارد و نیز برای ایجاد و اداره تأسیسات شهری مربوط به نیازهای مردم همان محل تشکیل میشود. [طاهری، ۱۳۷۷، ص ۱۲۰]
شهرداری سازمانی است که سکنه شهر، با بهره گرفتن از حقوق طبیعی خود و اختیاری که که قانون به آنها اعطا کرده است، به منظور ایجاد و اداره کردن تأسیات عمومی و وضع و اجرای نظاامات شهری و تأمین نیازهای مشترک محلی به وجود میآورند و به آن اختیار و نمایندگی میدهند تا هزینه خدماتی را که به عهده آن واگذار شده است با روشهای منطقی و عادلانه بین سکنه شهر و استفاده کنندگان توزیع و سرشکن کرده و از آنها وصول کند و اگر هریک از آنها از پرداخت سهمی که باید پرداخت کنند خودداری کند یا نظامات شهری را رعایت نکند، با بهره گرفتن از قوه قهریه که به حکم قانون از سوی مردم شهر به آن داده شده است آنها را وادار به پرداخت سهم خود و رعایت نظامات و مقررات شهری کنند. [هاشمی، ۱۳۶۹، ص ۸۵]
۲-۲-۲- وظایف مدیریت شهری
روندینلی چهار وظیفه برای مدیریت شهری بیان میکند.
- تأمین زیرساختهای حیاتی برای عملکرد موثر شهرها
- فراهم آوردن خدماتی که باعث توسعه نیروی انسانی، بهبود بهرهوری و ارتقاء سطح استاندارهای زندگی سکنه شهرها شوند.
- کنترل آن دسته از فعالیتهای بخش خصوصی که بر رفاه، سلامت و ایمنی جمعیت شهری تأثیرگذار است.
- تأمین خدمات و ایجاد تسهیلات مناسب که به حمایت از فعالیتهای مولد پرداخته و زمینهساز فعالیت بخش خصوصی در محیط شهری است.
خدمات شهری ممکن است توسط نهادهای بخش خصوصی یا دولت ارائه شوند. اگر خدمات شهری توسط دولت تأمین شوند امکان ارائه بهتر آنها توسط بخش خصوصی وجود دارد. در و.اقع مداخله دولت در ارائه خدمات شهری در صورتی لازم است که سازمانهای بخش خصوصی توانایی تأمین خدمات لازم را در سطح مورد نیاز برای تأمین رفاه عمومی دارا نیستند. این موضوع ممکن است به یکی از دلایل زیر اتفاق افتند: [هاشمی، ۱۳۶۹، ص ۱۳]
- وقتی خدمات مورد نظر جزء خدمات منافع عمومی باشد و امکان محاسبه و تعیین هزینه ارائه خدمات به درستی وجود ندارد. همچنین در برخی موارد امکان محاسبه هزینه وجود دارد اما خدمات ارائه شده بیشتر از آنکه جنبه سودرسانی شخصی داشته باشد در خدمت منافع عمومی است، در چنین حالتی فرد خدماتگیرنده علاقهای به پرداخت هزینه خدمات نخواهد داشت.
- تحمیل تمام هزینه های ارائه خدمت به فرد خدماتگیرنده، مانع از دسترسی عادلانه تمامی سطوح درآمدی مردم به خدمات مورد نظر میشود.
- تأمین خدمات مستلزم سرمایه زیادی است که بیشتر از منابع در اختیار بخش خصوصی است و اینکه بازگشت سرمایه، بسیاز کم، دارای ریسک فراوان و مستلزم طی زمان طولانی است.
- بخش خصوصی توانایی تأمین خدمات را دارد اما با توجه به شرایط خاص حاکم بر محیط (حجم زیاد سرمایهگذاری ویا تخصصی بودن کار) امکان رقابت از سایر سازمانهای بخش خصوصی گرفته میشود. در چنین شرایطی مداخله دولت لازم است زیرا از ارائه انحصاری خدمات جلوگیری میکند.
صرفنظر از تنوع و تفاوت در نظامهای اجتماعی و سیاسی شهرهای مختلف دنیا، میتوان وظایف شهرداریها را به صورت زیر تقسیمبندی نمود: [سعیدنیا، ۱۳۸۳، ص ۳۶]
- برنامه ریزی شهری، شامل وضع ضوابط و مقررات در تهیه نقشههای توسعه شهری، نوسازی و بهسازی شهر، اختصاص فعالیتها به بخشهای متفاوت شهر در قالب ضوابط حوزهبندی
- وظایف عمرانی، شامل ساخت خیابانها و راههای جدید، تعمیر و نگهداری خیابانها و راههای موجود، ساخت پلهای درونشهری و …
- وظایف خدماتی مانند تأمین آب، برق، فاضلاب، گاز، حمل و نقل عمومی
- تأمین بهداشت شهری شامل جمعآوری و دفن زباله، نظافت شهری، ایجاد کشتارگاه، نظارت بر تهیه و عرضه مواد غذایی
- خدمات اجتماعی مانند ساخت نوانخانهها، بیمارستانها، مهدهای کودک، آسایشگاههای سالمندان
- وظایف ایمنی شامل مبارزه با آتشسوزی و حوادث- اعم از مترقبه یا غیرمترقبه- سرپرستی نیروی پلیس شهر
- وظایف فرهنگی شامل ایجاد کتابخانه، تأسیس انجمنهای فرهنگی، بایگانی نوار و فیلم، موزهها، نمایشگاهها، تأترها، سینماها، کنسرتها، جشنوارههای فرهنگی و هنری
- ارتقای محیطزیست شهری شامل ساخت پارکهای درونشهری، تأمین فضای سبز
- وظایف نظارتی مانند نظارت بر امور ساختمانی و شهرسازی
ذکر این نکته لازم است که مدیریت شهری و شهرداری در ایران که دارای اختیار و استقلال عمل نیست و حیطه وظایف و عملکرد آن محدود است. در بسیاری از شهرداریهای کشورهای مختلف دنیا، آموزش پرورش، بهداشت، امنیت، امور فراغت و رفاه اجتماعی بر عهده شهرداری است. در واقع در ایران شهرداریها تنها در زمینههایی مشخص اختیار دارند زیرا هریک از وزارتخانهها با تأسیس ادارات محلی، امور مربوط به خود را سازماندهی و هدایت میکنند و در این زمینه ارتباط خاصی با شهرداری ندارند. اینچنین وضعیتی مشکلات خاص خود را به همراه دارد، از این رو در شهرهای ایران شهرداریها به تنهایی مدیریت شهر را بر عهده ندارند، بلکه همه نهادها به نوعی در اداره شهر اثرگذارند.
[۱] Urban Governance
[۲] Urban Government
[۳] United Nation (UN)
[۴] Governing Body
[۵] Tony Byrne
[۶] John J. Clarke
[۷] Territory
[۸] Separate legal identity
[۹] Local Government
[۱۰] Rondinehli
