نوع حکومت و به تبع آن سیستمی که هر نظام حکومتی برای ادارۀ امور شهرها به کار می گیرد ، همچنین حدود اختیارات و روابط حکومت شهری با سایر سطوح حکومت نقش اساسی و کلیدی در شکل یابی نظام ارتباط بین عناصر مدیریت و برنامه ریزی شهری ایفا می کند . در نظامهای متمرکز ، میزان اعتماد به حکومتهای شهری ، شامل فعالیتهای جزئی و کم اهمیت است و معمولاً فعالیت برنامه ریزی شهری از اختیارات حکومت مرکزی محسوب میشود . درحالیکه کشورهای دارای نظام غیر متمرکز، برنامه ریزی شهر به عنوان یک فعالیت محلی پذیرفته و انجام برنامه ریزی شهری را به حکومتهای شهری واگذار می کند.
در حال حاضر سه نوع سیستم حکومتی درجهان مشاهده می شود و عموماً هر کدام از کشورها به منظور اداره امور شهرها یکی از سیستم ها را برمی گزینند. مثلاً در انگلیس نظام حکومت شهری نوع مستقلی از سیستم حکومت شهری در جهان است .
این سیستم ها عبارتند از :
الف) سیستم غیرمتمرکز … در نظامهای فدرالی ( سیستم فدرالی )
ب) سیستم غیر متمرکز در نظامهای متمرکز ( سیستم بریتانیایی )
ج) سیستم نظارتی فرانسوی ( سیستم ناپلئونی )
سیستم فدرالی در کشورهایی از قبیل ایالات متحده آمریکا ، آلمان و هلند مشاهده می شود .
سیستم بریتانیایی در کشورهایی از قبیل انگلستان، استرالیا، کانادا، ژاپن و کشورهای اسکاندیناوی مشاهده می شود.
سیستم ناپلئونی:این سیستم دربخش وسیعی از جهان به خصوص کشورهای کمتر توسعه یافته مشاهده می شود. از جمله کشورهای آسیایی , آمریکای لاتین و فرانسه .
۲-۲-مدیریت شهری یکپارچه در ایران
شهرهای ایران چه از لحاظ کالبدی و چه از لحاظ نحوه ی اداره ی شهر از ابتدای پیدایش حیات شهرنشینی تا اواخر دوره سلطنت پهلوی دوم شهرهای حاکمیتی یا شاهی بوده اند. رونق یا بی رونقی شهر ها نه حکایت از توانایی یا ناتوانی ساکنان، بلکه دلالت بر عطوفت یا بی توجهی شاهان است. در هر مرحله ای بنا به مقرٌ یا پایگاه اجتماعی سلاطین، بخش هایی ازکشور مشمول برنامه های عمران شهری می شدند. شهر های شاهی از سوی شاهنشاه بنیان می یافتند و وابسته به او بودند. در بیشتر شهر های شاهی،کاخها و اقامتگاه های شاه و اعضای خانواده ی وی قرار داشتند. مدیران شهر از کلانتر تا محتسب از نمایندگان شاه بوده اند و نظم و امنیت برای آنها بیشتر از توسعه و پیشرفت اهمیت داشت. (میکاییلی ، ۱۳۸۸)
انقلاب مشروطه نوید بخش تحقق شهروندی از یک سو و اثر بخشی آنها در تصمیم گیری های مربوط به اداره امور شهرها از سوی دیگر بود . عدم آمادگی ساختاری جامعه ی ایران برای پذیرش الگوهای دمکراتیک در جهت تحقق خود گردانی و حکومت محلی بود که زمینه های ایجاد نظام تمرکزگرای رضا شاه را فراهم ساخت.
در این دوره تداوم و گسترش قدرت سیاسی و نفوذ آن باعث شد تمام آرمان های ایجاد شده از بین برود. تاسیس۱۳۶ شهرداری در این دوران هیچ گاه به معنای تلاش دولت در تحقق حکومت محلی نبود، بلکه در حقیقت حکایت از گسترش بوروکراسی دولتی در پهنه ی نظام اجتماعی و پیرامونی ایران داشت. بدین ترتیب هیچ یک از مولفه های حکومت محلی مانند انتخابی بودن، محلی گرایی، منابع درآمدی مستقل، آموزش تخصص وتجربه در نظام مدیریت شهری مخصوصا شهرداری ها وجود نداشت. در دوران نخست وزیری مصدق تا حدودی این قوانین اصلاح شد و میان مرکز وپیرامون روابط تعاملی برقرار شد. یعنی انتخاب شهردار توسط انجمن شهر وتصویب توسط دولت مرکزی بود.کودتای ۲۸ مرداد ساختار مرکزی سیاسی را که مبتنی برپارلمان بود به نظام سیاسی “بوروکراتیک اقتدار گرا”تبدیل کرد، نظام سیاسی که اساس را بر سرکوب سیاسی و حضور پر قدرت بوروکراسی گذشته بود. پس از کودتا دوباره برنامه حضور دولت مرکزی درمدیریت شهری بود .با گسترش صنعت نفت وضع عوض شد.پول این نفت حاکم را از جامعه وطبقات اجتماعی بی نیاز ساخت. پس حاکم با دید مغرورانه و در نو سازی شدید آن دوران به از بین بردن بافت سنتی دست زد. رابطه ی مرکز و پیرامون در این دوران به رابطه ی گزینشی و عواطف ملوکانه ی حاکم بستگی داشت. اولین نتیجه ی این سیاست،توسعه نیافتگی منطقه ای در ایران طی دوران ۱۳۴۰_۱۳۵۷ بود .دولت مرکزی در همه جا حضور داشت و خبری از اداره ی شهر ها بر اساس نیازهای محلی نبود. مرکز گرایی باعث ایجاد مشکلاتی بزرگ سری کلان شهرها از جمله تهران، افزایش حاشیه نشینی و سکونتگاه های غیر رسمی، توسعه نیافتگی منطقه ای، بی حسی و بی تفاوتی سیاسی، عدم انگیزه ی مشارکت فعال و…. گردید که از بین آنها توسعه نیافتگی منطقه ای مهمترین عامل در عدم تحقق حکومت محلی بود که رابطه ی این دو را می توان به صورت زیر نشان داد:
تمرکز سیاسی توسعه نیافتگی منطقه ای عدم تحقق حکومت محلی
شواهد ومدارک نشان می دهد درایران برآیند نوسازی ناهمگون و تمرکزگرایی سیاسی در دوره ی پهلوی است.
پیدایش و تاسیس دولت مدرن فرایند روابط مرکز – پیرامون را متحول کرد. الگوی جدید چیزی جز ادغام ساختار اقتصادی – اجتماعی ایران در جهان نبود. با توجه به شاخص های اصلی توسعه (آموزش،بهداشت،برق،مسکن و….)مشخص می شود که ساخت مرکزی سیاسی نقش تعیین کننده ای در تامین یا عدم تامین زیر ساختها و بنیادهای محلی تقویت کننده ی حکومت محلی داشته است. تمرکز صنایع در دوران انقلاب صنعتی در شهر های مرکزی از خصوصیات نوسازی در این دوران بود.در نهایت توسعه نیافتگی منطقه ای مانع آمادگی زیر ساخت های محلی برای تحقق حکومت محلی شد. (ابطحی ، ۱۳۸۸)
با پیروزی انقلاب شکوهمند اسلامی روند شهر و شهر نشینی دچار تحول گردید که اوج نمود مشارکت مدنی را می توان در ظهور شوراها دانست که علی رغم برخی کاستی ها ومشکلات همچنان به حیات خود ادامه می دهد . و از آن زمان بود که به مرور ضرورت مدیریت واحد شهری رخ نمود تا شورا بتواند به کلیه وظایف تعریف شده خود عمل کند و تنها نقش عزل ونصب شهردار را نداشته باشد. نمودهای قانونی واگذاری امور شهر به شهرداری ها را می توان در موارد ذیل یافت :
ماده ۱۳۶ برنامه سوم توسعه : به دولت اجازه داده میشود با توجه به توانایی‌های شهرداری‌ها ، آن گروه از تصدی‌های مربوط به دستگاه‌های اجرایی را در حیطه مدیریت شهری که ضروری تشخیص می‌دهد براساس پیشنهاد مشترک وزارت کشور و سازمان امور اداری و استخدامی کشور، همراه با منابع اعتبار ذیربط به شهرداری‌ها واگذار کند.
ماده۱۳۷برنامه چهارم توسعه: الف: دولت مکلف است، تشکیلات کلان دستگاه‌های اجرایی و وزارتخانه‌ها را، متناسب با سیاستها و احکام این برنامه و تجربه سایر کشورها، جهت برطرف کردن اثربخشی ناقص، تعارضهای دستگاهی و غیر کارآمدی و عدم جامعیت، عدم کفایت، تمرکز امور، موازی‌کاری‌ها و همچنین بهره‌گیری همه جانبه از فناوری‌های نوین و روش های کارآمد، با هدف نوسازی، متناسب‌سازی، ادغام و تجدید ساختار به صورت یک منظومه منسجم، کارآمد، فراگیر و با کفایت، اثربخش و غیرمتمرکز طراحی نماید و لایحه ذیربط را شش ماه پس از تصویب این قانون به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند، به طوری که امکان اجرای آن از ابتدای سال دوم برنامه چهارم میسر باشد.
ب: آن دسته از تصدی‌های قابل واگذاری دستگاه‌های دولتی، در امور توسعه و عمران شهر و روستا، با تصویب شورای عالی اداری همراه با منابع مالی ذیربط به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها واگذار میشود.(ابطحی ، ۱۳۸۸)
- حوزه های مدیریت یکپارچه شهری
سیستم مدیریت یکپارچه شهری در واقع تجمیع خدمات ۲۳ ارگان شامل مخابرات، آب، برق، گاز، پلیس راهنمایی و رانندگی، آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، دانشگاه ها، کمیته امداد، میراث فرهنگی، دارایی و …. در حوزه خدمات شهری با مدیریتی واحد است که به آنها اجازه می دهد تا دید بازتری نسبت به سیاست گذاری، تصمیم سازی، اجرای پروژه ها و نظارت بر آنها داشته باشد.
۲-۳-۱ شناخت منافع مدیریت یکپارچه شهری ( شناسایی بیماری مدیریت شهری )
استقرار سیستم مدیریت واحد شهری می تواند منجر به موارد ذیل شود :
با توجه به استقرار ۷۰ درصد جمعیت کشور در شهرها و به طور ویژه کلان شهرها اهمیت ژئو اکونومیک وژئو استراتژیک آنها بسیار بالا ست و از طرفی آنها را به نقاط آسیب پذیر سیاسی و اجتماعی بدل کرده است ، لذا برای جلوگیری از آسیب به این نقاط حساس و استراتژیک عملکرد یکپارچه ، هماهنگ و فارغ از هرگونه تداخل بلکه همراه با تعامل بسیار حیاتی است که در سایه مدیریت یکپارچه شهری به بهترین شکل نمود خواهد یافت.
رفاه شهروندی و ارائه خدمات مطلوب شهری از جمله مهمترین دستاوردهای مدیریت یکپارچه شهری است ، چرا که با متمرکز شدن خدمات شهری شهروندان می توانند با صرفه جویی در وقت و هزینه به خدمات مورد نیازشان دست یابند. به عنوان مثال یک واحد مسکونی یا تجاری که مجوز احداث آن توسط شهرداری صادر می شود برای انشعاب آب باید از شرکت آب و فاضلاب مجوز لازم را بگیرد، برای اشتراک برق باید از اداره برق، برای نصب کنتور گاز از شرکت گاز و برای صدور پایان کار از شهرداری، برای اجازه کار (در واحد تجاری) از اتحادیه مربوطه، برای بحث بهداشت از اداره بهداشت، برای موضوع پارکینگ و ترافیک از اداره راهنمایی و رانندگی، برای دریافت خط تلفن از اداره مخابرات و برای بعضی دیگر از مجوزها باید از اداره بازرگانی، اداره میراث فرهنگی، اداره دارایی، نیروی انتظامی و بسیاری دیگر از ادارات باید مجوز گرفت و طی شدن این مراحل سخت هم اکنون به یکی از معضلات اصلی شهرها تبدیل شده است .(ابطحی ، ۱۳۸۸)
تخصصی شدن فعالیتهای سازمانها نیز از دیگر دستاوردهای تحقق مدیریت یکپارچه شهری است چرا که با خروج خدمات عریض و طویل شهری از شرح خدمات سازمانها امکان برنامه ریزی و فعالیت بیشتر و بهتر برای سازمانها میسر می شود.
مدیریت بحران و مدیریت ریسک بهتر در امور شهری از دیگر مزایای استقرار این سیستم می باشد ، با متمرکز شدن خدمات شهری ، شهرداری می تواند به طور دقیق تر و با یک نگاه کل نگر به شناسایی و مدیریت ریسکهای موجود در شهر اقدام نماید و در بحرانهای شهری نیز با مدیریت متمرکز از خدمات ناهمگون و متداخل که بعضاً باعث شدیدتر شدن بحران نیز می شود جلوگیری کند. (الوندی ، ۱۳۸۸)
۲-۳-۲- تامین زیر ساختها ( تامین تجهیزات برای عمل )
تجربه چندین ساله کشور در اجرای تصمیمات مختلف موید آن است که هر زمان قبل از اجرای یک طرح تمامی جوانب آن بررسی شده است و امکانات ، تجهیزات ، سخت افزار و نرم افزار آن تهیه شده و اطلاع رسانی درست به مجریان و ذی نفعان انجام پذیرفته است اجرای طرح با کمترین مشکل مواجه بوده است.
برای استقرار سیستم مدیریت یکپارچه شهری مراحل و زیر ساختهای لازم بایستی فراهم گردد تا اجرای طرح با کمترین مشکل میسر شود. اهم زیر ساختهای لازم برای اجرای این سیستم عبارتند از :
انجام طرحهای پژوهشی در خصوص ابعاد مختلف این طرح ( قانونی ، سیاسی ، مالی ، اجتماعی و فرهنگی)
دستیابی به حداکثر تعریف قانونی برای اجرای سیستم
اطلاع رسانی به سازمانها ، مردم و پرسنل در خصوص مزایای سیستم
بررسی ابعاد مالی اجرای سیستم و تامین منابع آن
تجهیز امکانات سخت افزاری برای اجرای سیستم
تهیه سیستم های مدیریتی اداری
تهیه نرم افزار های مورد نیاز سیستم
تعریف نحوه نظارت ، کنترل و اعمال دستور
اجرای نمونه موردی به صورت آزمایشی و گردآوری اطلاعات
پایش و پیرایش طرح بر اساس اطلاعات نمونه آزمایشی (دلاوری ، ۱۳۸۸)
۲-۴- اجرای سیستم مدیریت یکپارچه شهری ( انجام جراحی مدیریت شهری )
در خصوص طیف شهرهایی که نیاز مبرم به اجرای این سیستم دارند نظرهای مختلفی وجود دارد برخی معتقدند این سیستم برای همه شهرداری ها باید اجرا شود چراکه مزایای اجرای این سیستم عمومی است وبه جمعیت شهر ، گستردگی شهر ، توان مالی شهرداری …. بستگی چندانی ندارد اما در مقابل برخی دیگر براین اعتقادند ما عادت کرده ایم قانونی واحد را در همه شهرهای ایران که دارای خصوصیات متفاوت هستند به اجرا در آوریم و این کار درستی نیست ما می خواهیم از شهری ۱۰ هزار نفری که بیشتر شبیه یک روستاست تا یک شهر ۱۰ میلیون نفری قانون وروش یکسانی به کار ببریم که در بسیاری از موارد جوابگوی نیازها نیست.(ابطحی ، ۱۳۸۸)
اما واقعیت این است که برای اجرای این سیستم باید تمامی ملاحضات سیاسی ( قومی ، قبیله ای ، قدرتهای محلی ، ملی ) ، مالی ( توان مالی شهرداری ، مدیریت مالی شهرداری و… ) فرهنگی ، ژئوپولوتیک و جمعیت شناختی مورد توجه قرار گیردتا اجرای طرح به بهترین نحو ممکن انجام شود.
۲-۵- ضرورت استفاده از مدیریت یکپارچه شهری:
یکى از این الگوهاى مدیریتى که همواره به عنوان الگویى مطلوب و ارزان، مد نظر برنامه ریزان، قانونگذاران و مدیران شهرى بوده الگوى مدیریت شهرى یکپارچه مى باشد که اگرچه هیچ گاه در ایران جنبه عملى به خود نگرفته است اما همواره به عنوان الگویى آرمانى مدنظر گرفته است.مدیریت یکپارچه شهرى به عنوان یکى از ضرورت هاى امروزى در مدیریت شهرهاست، زیرا مسائل شهرها به صورت سیستماتیک و مرتبط هستند و مدیریت آنها نیز باید در اختیار یک سازمان یا ارگان خاص )همکارى هاى سایر سازمان هاى مرتبط و درگیر( باشد. با ایجاد مدیریت یکپارچه، برنامه ها و طرح ها به صورت یک دست و منظم انجام مى شود، یعنى هم در وقت و هزینه ها صرفه جویى مى شود و هم طرح ها با کیفیت و صحیح انجام مى شود. در ایران چون مدیریت شهرى در اختیار حدود ۲۵ ارگان است، ساختار شهرها نامناسب و مسائل هر روز پیچیده تر و بر مشکلات شهرها افزوده مى شود. زیرا هر ارگان یا سازمانى با توجه به امکانات و بعد کارى خود به مسائل شهرى نگاه مى کند و دیدى جامع وجود ندارد. این سازمان ها نیز ارتباطات زیادى با هم ندارند و در مسائل با هم مشورت و مشارکت ندارند.شهردارى به عنوان یکى ازمتولیان مدیریت شهرى مى تواند یکى از گزینه هاى اصلى براى به عهده گرفتن سکان هدایت شهرها باشد. زیرا شهردارى بیش از تمامى ارگان هابا مردم و مسائل شهر درگیر و با آن دست و پنجه نرم مى کند. پس با ایجاد یک دفتر یا مرکزى به عنوان هماهنگ کننده و… در شهردارى مى توان از برنامه هاى عمرانى، اقتصادى، اجتماعی نابسامانى هاى موجود در شهرها کاست. (ابراهیم زاده ، ۱۳۸۹)
برنامه ریزی شهری هر کشوری تابع نظام برنامه ریزی آن کشور است و لذا متاثر از سطوح بالاتر برنامه ریزی است. از آنجایی که نظام برنامه ریزی کشور ایران بصورت متمرکز و از بالا به پایین است، به نوعی برنامه ها و سیاست گذاری های محله ای نیز تحت تاثیر آن قرار می گیرد.
مدیریت واحد شهری به معنی برنامه ریزی ، اجرای و نظارت بر کلیه امور شهری از قبیل خدمات و زیر ساخت های شهری از طریق یک مرجع (شهرداری) می باشد. در مدیریت واحد شهری، شهرداری پس از تصویب برنامه های شهری توسط انجمن و یا شورای شهر، برای کلیه امور شهری از قبیل آموزش، بهداشت، ورزش، آب، برق، فاضلاب، پلیس و … که تماما زیر نظر اوست،بر اساس اولویت بندی برنامه ریزی نموده و بر اساس بودجه مصوب نسبت به اجرای پروژه ها در مناطق شهری مشخص شده ، اقدام می نماید.(ابطحی ، ۱۳۸۸)
۲-۶- مزایای مدیریت یکپارچه شهری:
اجرای مدیریت یکپارچه شهری می تواند فواید و پیامدهای مثبت متنابهی داشته باشد که از ان میان به موارد زیر اشاره نمود:
- برنامه ریزی برای اجرای کلیه پروژه های شهری در شهر توسط شهرداری،
- جلوگیری از اتلاف منابع و سرمایه های شهری
- اجرای پروژه های شهری بر اساس اولویت و اهمیت ( زیر ساخت های شهری و سپس روساخت ها)
- ایجاد نظام سلسله مراتبی در تصمیم سازی، تصمیم گیری و اجرا
- تاکید بر مدیریت شهری توام با مشارکت مردمی
- ممانعت از اتخاذ تصمیمات فردی در خصوص امور شهری (لشگری ، ۱۳۸۸)
در مدیریت واحد شهری، هماهنگی و یکپارچه‌‌‌کردن اقدامات در چارچوب بخش‌های دولتی، سازمان‌های عمومی، و گروه های ذینفع برای ارائه خدمات بهتر و مناسب‌تر به شهروندان و ایجاد شرایطی مناسب در شهر صورت می گیرد. پس می توان گفت مدیریت یکپارچه تنها منحصر به شهرداری و شورای شهر نیست، بلکه مردم و سازمان های غیر دولتی نیز نقش انکار ناپذیر دارند..
در حال حاضر در شهرهای ما مدیریت شهری چند گانه ای وجود دارد و سازمان های خدمات رسانی شهری بدلیل حاکمیت برنامه ریزی بخشی ،فاقد هماهنگی لازم و کافی با یکدیگر بوده و هر کدام بر اساس سیاست گذاری سازمانی اقدام به برنامه ریزی در خصوص خدمات شهری نظیر آب، برق، گاز، تلفن، فاضلاب و … نموده و مشکلات عدیده ای را برای شهرداری بوجود می آورند. تجارب دیگر کشورها حاکی از آن است که مدیریت شهر بایستی در دستان متولی آن یعنی شهرداری باشد و دیگر بخش های خدماتی زیر مجموعه شهرداری محسوب می گردند. در چنین وضعیتی شهرداری متولی حمل و نقل، آب، برق ، پلیس، گاز، جمع آوری و دفع زباله و دیگر خدمات شهری است. نتیجه اینکه دستیابی به مدیریت واحد شهری درنیازمند واگذاری اختیارات لازم به مدیریت شهری است. در ضمن بایستی اقدامات لازم در خصوص مشارکت شهروندان صورت گیرد تابا برنامه ریزی مشارکتی درحوزه شهری به عنوان یک اصل انکار ناپذیر بتوان نسبت به حل مسایل و مشکلات شهری فایق آمد.
۲-۷- چالش های شوراهای شهردر مواجه با مدیریت یکپارچه:
بنظر می رسید روی کار آمدن شوراهای اسلامی شهر و روستا در دهه گذشته گامی مثبت در جهت تحقق مدیریت واحد شهری باشد اما مسایل و مشکلات زیادی مانع از تحقق این موضوع شده است که مهمترین آنها عبارتند از:
- بخشی بودن وظایف و بودجه های سازمان های مرتبط با خدمات شهری،
- سطح پایین تحصیلات اعضای شورای شهر برخی شهرها
- ترکیب نامتناسب شورا
- فقدان تخصص لازم و مرتبط اعضای شوراها با وظایف شوراها
- تاکید بسیاری از شورا ها تنها برروی یکی از وظایف شوراها (انتخاب شهردار)
- عدم همکاری برخی سازمان های شهری با شوراها با توجه به محدویت های سازمانی(اکبری زاده ، ۱۳۸۸)
مسایل فوق و نوپا بودن شوراها باعث گردیده همواره حاشیه هایی در اطراف این نهاد مردمی مشاهده گردد. مشکل دیگر این است که اعضای شورای هر شهر منتخب مناطق خاص شهری نیستند و انتخابات بصورت شهری برگزار می شود در حالی که انتخابات بایستی بصورت محله ای و ناحیه ای صورت گیرد و منتخبان نواحی بر اساس جمعیت شهر به عضویت شورای شهر در آیند. این فرایند موجب می گردد عضو شورای شهر که از ناحیه ای خاص به شورا راه یافته تا پایان دوره مسولیت خود در حوزه انتخابیه ساکن بوده و به وظایف خود در قبال مسایل و مشکلات آن ناحیه با همکاری دستگاه های ذیربط عمل نماید
