اصلاحات صنعت برق

 

برای مدت تقریباً یکصد سال، از اواخر قرن نوزدهم تا انتهای قرن بیستم، صنعت برق دارای ساختار انحصاری(تنظیمی[۲]و نظارتی) بوده ­است(سیاهکلی،حسن، ۱۳۸۱: ۱). به عبارتی، این صنعت در ابتدا با احداث واحدهای کوچک و خصوصی تولید برق حیات خود را آغاز کرد اما به­تدریج و با درک اهمیت آن، روند دولتی شدن(و به­دنبال­آن انحصاری­شدن) صنعت مذکور آغاز شد. بنابراین صنعت برق به عنوان یک صنعت یکپارچه و کاملاً انحصاری در اذهان شکل گرفت که هر کسی توان ورود به این عرصه و انجام فعالیت در آن را نداشت. با همین ذهنیت بود که دولت­ها(به­ طور عام) کنترل صنعت برق را در­دست گرفتند(حیدری،۱۳۸۲ : ۲۵۷).

 

 

داینر و لارسن[۳](۲۰۰۱ :۱۱۴۶) شاخص ­های اصلی بخش برق در دوره­ انحصار را چنین برمی­شمرند :

 

 

• قیمت­های ثابت : قیمت­ها غالباً بر اساس نیازها و هزینه­ های شرکت­های برق تنظیم می­شوند، به­گونه­ای که این شرکت­ها می­توانند هزینه­ های خود را یا به­صورت فوری و یا در آینده­ای نزدیک پوشش دهند. این شیوه سبب می­ شود که ریسک مالی شرکت­ها به حداقل ممکن کاهش یابد.

 

• اطلاعات کامل و دقیق : در کشورهایی که شرایط انحصاری بر صنعت برق آن­ها حکمفرماست هیچ دلیلی برای عدم ارائه­ اطلاعات دقیق و درست وجود ندارد. از این رو به­ دلیل میزان اندک عدم­اطمینان بازار و نیز دسترسی به اطلاعات دقیق، فرایند برنامه ­ریزی برای ظرفیت­های جدید، ارتقای آن­ها و غیره به­راحتی با بهره گرفتن از مدل­های استاندارد تحقیق در عملیات انجام می­گیرد.

 

 

 

• قابل پیش ­بینی بودن تقاضا : در شرایط انحصاری، تقاضایی که باید پیش ­بینی شود، یک تقاضای تجمعی است؛ به این معنا که این تقاضا، تقاضای کل یک ناحیه یا کشور است.

 

• مقررات­مشارکتی(تعاونی)[۴]: بین قانون­گذار و شرکت، نوعی محیط­ کاری­ مشارکتی (تعاونی) موجود است و در اکثر موارد، اهداف هر دو مشابه است.

 

اما از آغاز دهه۱۹۹۰، صنعت برق در سراسر دنیا تحولات بنیادینی را تجربه کرد. ساختار سنتی این صنعت که حول انحصار و مالکیت دولتی بنا شده­بود، به تدریج منسوخ گشته و زمینه برای رقابت بخش­های گوناگون با یکدیگر فراهم­گردید(آروسنا[۵]، ۲۰۰۸ : ۳۹). به­این­ترتیب، کشورهای مختلف هریک گام­هایی را در راستای اصلاح صنعت برق خود برداشتند.

 

مجموعه اقداماتی که به منظور بهبود وضعیت صنعت برق و ارائه­ بهتر و مناسب­تر خدمات به مصرف­ کنندگان صورت­می­گیرد فرایند اصلاحات صنعت برق نامیده­می­ شود. هدف اصلی از انجام برنامه ­های اصلاحاتی همانگونه که در اسناد بانک جهانی نیز به برخی از آن ها اشاره شده، موارد زیر است :

 

 

• پایداری اقتصادی و حفظ دوام داخلی و خارجی آن؛

 

• حرکت اقتصاد به سمت یک الگوی توسعه­ پایدار؛

 

• بهبود شرایط اجتماعی و کاهش فقر(پینئو[۶]، ۲۰۰۲ : ۱۰۰۳)؛

 

• ایجاد فضای رقابتی به منظور کاهش هزینه­ها و افزایش کارایی؛

 

• مشتری­مداری و افزایش قدرت انتخاب مشتری؛

 

• منطقی­کردن اهداف و انتقال ریسک سرمایه ­گذاری از مصرف ­کننده به تولیدکننده؛

 

• جذب سرمایه ­های داخلی و خارجی به صنعت برق؛

 

• شفاف­نمودن هزینه­ها و مشخص­شدن هزینه­واقعی­انرژی(عبادی و دودابی­نژاد،۱۳۹۰: ۱۳۴).

 

جهت دست­یابی به اهداف مذکور، سیاست­هایی نیز پیشنهاد­شده­است که برخی­ از آن­ها عبارتند­ از :

 

 

• افزایش نفوذ بخش­خصوصی از طریق کاهش مشارکت دولت در اقتصاد و قانون­زدایی بازار؛

 

• افزایش بهره­وری از طریق کاهش هزینه­ های تولیدی و بهبود کارایی؛

 

• ارتقای بهره­وری خارجی به­وسیله بهبود ­ساختار ­اجتماعی ­و­ اقتصادی(پینئو، ۲۰۰۲ : ۱۰۰۳).

 

آنچه باید همواره مدنظر قرارگیرد این است که قبل از انجام هر­گونه اصلاحات، دو شرط اساسی بایستی محقق شود. اولاً، ضرورت انجام اصلاحات، محرز شده و مورد باور تصمیم­ گیران قرار گیرد. ثانیاً، اصلاحات باید از نظر سیاسی، میسر و دست­یافتنی باشد. انجام اصلاحات در پاره­ای از موارد مستلزم تغییر قوانین و چه­بسا تغییر قانون اساسی است و چنین تغییراتی ممکن است به­آسانی امکان­ پذیر و دست­یافتنی نباشد(منظور، ۱۳۸۲: ۳۱۰). ضمناً موضوع حائز­اهمیت دیگر این است که اصلاحات برق در بیشتر کشورهای در­حال­توسعه اساساً متفاوت با این­گونه اصلاحات در کشورهای توسعه­یافته می­باشد و این تفاوت­ها اغلب از وجود انگیزه­های گوناگون، شرایط حاکم و بافت سازمانی ویژه­ی هر کشوری نشئت­می­گیرد. هدف اصلی اصلاحات در کشورهای توسعه­یافته، بهبود کارایی اقتصادی بخش برق، تشویق و ترغیب تبادلات میان منطقه­ای یا میان مرزی، انتقال ریسک سرمایه ­گذاری به بخش خصوصی و دادن حق انتخاب به مشتری است(اِردوگدو[۷]، ۲۰۱۱ : ۱۰۸۰ الف) در­حالی­که انگیزه­ی اصلی اصلاحات در کشورهای در­حال­توسعه عملکرد ضعیف اپراتورهای دولتی بخش برق در مواجهه با هزینه­ های بالا، عدم دسترسی کافی به خدمات برق و عرضه­ی نامطمئن، ناتوانی بخش برق در پوشش هزینه­ های نگهداری در مقابل افزایش تقاضای برق ناشی از توسعه­ اقتصادی، نیاز به حذف یارانه­ها، کیفیت پایین خدمات، نیاز به اتخاذ سیاست­های مناسب در جهت جذب سرمایه ­گذاری خارجی در بخش برق، تشویق به اصلاحات توسط سازمان­های بین ­المللی مالی و آژانس­هایی همچون بانک جهانی و … است(همان منبع، ۱۰۸۱). ضمناً تجارب به­دست­آمده نشان می­دهد که اصلاحات صنعت برق به­سادگی می ­تواند با شکست مواجه­ شود. دلایل این امر ممکن است سوءاستفاده از قدرت بازار توسط تعداد معدودی از فروشندگان غالب، عدم واکنش مشتریان به قیمت­ها، کمبود ظرفیت به علت افزایش میزان تقاضا نسبت به عرضه و نیز عدم وجود ابزارها و راهکارهایی به منظور مدیریت ریسک قیمت­ها باشد(تیشلر و همکاران[۸]، ۲۰۰۶: ۲۴۴۳ و وو و همکاران، ۲۰۰۳ : ۱۱۰۴).

 

۲-۲-۲٫مؤلفه­ های اصلی اصلاحات صنعت برق

 

بیکن و بیسانت­جونز[۹](۲۰۰۱ : ۴) معتقدند که«در بسیاری از کشورهای درحال­توسعه به­ویژه در آسیا، منطقه­ی خاورمیانه و آفریقا اصلاحات صنعت برق با اصلاحات ساختاری آغاز می­ شود و هدف از این اصلاحات، کمینه­کردن هزینه­ های هماهنگی بین عملیات و توسعه­ سیستم­های برق از منظر مالی است». اما آن­ها اذعان­می­دارند که یک برنامه­ی اصلاحاتی کامل، الزاماً شامل مراحل زیر است :

 

 

1. اتخاذ و تأیید سیاست­های برق توسط دولت که این امر رهنمودهای زیادی برای پیشبرد برنامه اصلاحات و نیز تعهد مورد نیاز برای پایداری در این برنامه را فراهم­می­آورد؛

 

1. ایجاد یک چارچوب تنظیمی شفاف برای صنعت برق؛

 

1. تفکیک ساختار یکپارچه توزیع برق و ایجاد بازاری که در آن، برق به­راحتی و به­صورت آزاد قابل­مبادله باشد؛

 

1. واگذاری مالکیت­های دولتی، حداقل در قسمت ­های عمده­ای از بخش­های تولید و توزیع برق(صفحه ۴).

 

وو و همکاران(۲۰۰۳ : ۱۱۰۵) نیز عناصر مهم اصلاحات صنعت برق را به­صورت­زیر برمی­شمرند:

 

 

• جداسازی چهار رکن اصلی صنعت برق : تولید، انتقال، توزیع منطقه­ای و خدمات خرده­فروشی؛

 

• قانون­زدایی این ارکان به­نحوی­که بازارهای رقابتی نظیر تولید عمده­فروشی و خدمات خرده­فروشی قابل­شکل­ گیری باشند؛

 

• خدمات انتقال و توزیع بایستی به­صورت تنظیمی بوده و تحت نوعی دسترسی باز[۱۰] الزام­آور، در اختیار مصرف­ کنندگان قرارگیرد؛

 

• ایجاد بازارهای مالی و فیزیکی جهت تبادل برق؛

 

• ایجاد یک اپراتور مستقل سامانه[۱۱] به­گونه­ای که بتواند سیستم انتقال را اداره نماید(به معنای دیسپاچینگ تولید و نگهداری و تعمیرات). این سیستم می ­تواند یکی از ارکان تأمین انتقال باشد و یا به شکل نهادی مستقل فعالیت نماید.

 

به­صورت نظام­مند و ساده­تر می­توان عناصر اصلی ذکر­شده در بالا را به سه دسته تقسیم نمود و چنین عنوان­کرد که«اصلاحات در مالکیت»،«اصلاحات در قانون»و«اصلاحات در ساختار» سه بستر مهم اصلاحات صنایع برق هستند که ارکان اصلی این فرایند را تشکیل­می‌دهند(منظور و عسکری آزاد، ۱۳۸۷ : ۳۹). شکل۲-۱به خوبی این موضوع را به­ تصویر می­کشد :

 

شکل۲-۱٫ ارکان و مؤلفه‌های اصلی اصلاحات صنعت برق(برگرفته از منظور و عسکری آزاد، ۱۳۸۷)

 

قانون‌گذاری، قانون‌زدایی، تفکیک اجزا، تجدیدساختار، شرکتی‌سازی و خصوصی‌سازی نیز گام‌ها یا اقدامات اصلی اصلاحات صنایع برق به­شمار می­آیند و در زیر ارکان اصلی اصلاحات این صنعت‌ تقسیم‌بندی می‌شوند.

 

در اولویت‌بندی صحیح برای پیاده‌سازی ارکان اصلاحات، بی‌تردید اصلاحات در مالکیت، «اولویت» آخر را تشکیل می‌دهد و بدون اعمال اصلاحات در قانون و ساختار، اعمال‌ تغییرات در مالکیت، نتایج مدنظر را برآورده نخواهد­کرد. درباره اولویت اعمال تغییرات در ساختار و قانون نیز بنابر مطالعات انجام­گرفته، می‌توان نتیجه گرفت که هرچند پیاده‌سازی مؤلفه‌ها­ی این دو رکن به‌طور صددرصد قابل اولویت‌بندی نیست، ولی به‌طوریقین اعمال اصلاحات در ساختار از نظر زمانی بر اعمال تغییرات در قانون، مقدم است(منظور و عسکری آزاد، ۱۳۸۷ : ۵۳). شکل۲-۲ نشانگر توالی بهینه­ ارکان اصلاحات صنایع برق است.

 

شکل۲-۲ . توالی بهینه­ ارکان اصلاحات صنایع برق

 

با درنظرگرفتن توالی بهینه­ ارکان اصلاحات، در ادامه مفهوم و ابعاد اصلاحات در ساختار به صورت تفصیلی مورد بحث و بررسی قرار­می­گیرد و اصلاحات در قانون و مالکیت به­اختصار تشریح می­ شود.

 

۲-۲-۲-۱٫ اصلاحات در ساختار

 

اصلاحات ساختاری در صنعت برق همانگونه که در شکل۲-۱نیز ملاحظه گردید، متشکل از سه مؤلفه­ی اصلی است : تفکیک اجزا، تجدید ساختار، شرکتی‌سازی.

 

۲-۲-۲-۱-۱٫تفکیک اجزا

 

مؤسسه اطلاعات انرژی آمریکا[۱۶](۲۰۱۲ب)، تفکیک اجزا را این چنین تعریف می­ کند: «جداسازی زنجیره­ی انحصارات یکپارچه­ی عمودی و تبدیل آن به اجزای تشکیل­دهنده با هدف ضمانت تأمین خدمات پیشنهادی». در این تعریف از اصطلاح یکپارچگی عمودی استفاده شده­است؛ از این رو لازم است توضیحاتی در این زمینه ذکر شود.

 

اساس یکپارچگی عمودی در صنعت برق به منافع عمومیغالب بستگی­دارد. صنعت برق نیز مانند سایر صنایع مادر، لازمه­ی توسعه­ اقتصادی هر کشوری است و خدمات عمومی که باید به کاراترین صورت ممکن و با صرف کمترین هزینه به مصرف­ کنندگان ارائه­گردد از ملزومات است. در بسیاری از کشورها این ملزومات در انحصار دولت ملی یا محلی است. رواج انحصارات دولتی به سه دلیل رخ می­دهد : نخست، به دلایل فنی که ناشی از مزایای جریان­های متناوب همزمان در شبکه­ هایی است که مناطق وسیعی را تحت پوشش قرار­می­ دهند. دوم، به­دلایل اقتصادی که ناشی از مقیاس وسیع سیستم­های انتقال و توزیع و برخی از تسهیلات تولیدی است و سوم، به­دلایل مالی چرا که دولت تنها تولیدکننده­ عمده­ی سرمایه­ کافی با کمترین هزینه به شمار می­رود(چائو و همکاران، ۲۰۰۸: ۲۹). در این شرایط دولت قادر خواهد­بود که در هر ظرفیت مورد نیازی در بخش تولید، سرمایه ­گذاری نماید. این امر انگیزه­ی سایر سرمایه ­گذاران را جهت سرمایه ­گذاری در این بخش از­ بین ­می­برد(روکوئس و همکاران، ۲۰۰۸ : ۲۲۱). ضمن اینکه در بازارهای انحصاری شاهد عدم برابری قیمت و هزینه­ نهایی هستیم، به این معنا که در سطح تولید انحصاری آنچه که مصرف­ کنندگان حاضرند برای یک واحد از کالا بپردازند بیش از هزینه­ نهایی تولید آن واحد است که این امر به معنی تخصیص غیر بهینه­ منابع می­باشد(عبادی و دودابی نژاد،۱۳۹۰: ۱۳۸).

 

با بازگشت به مبحث قبل، می­توان گفت که در مجموع، به­منظور ایجاد یک بازار برق رقابتی بایستی نهادهای تشکیل­دهنده صنعت برق از یکدیگر مجزا شده و هر یک در صورت امکان به­ طور جداگانه در حیطه وظایف خود رقابت داشته­باشند(فرهادخانی و شعبانزاده، ۱۳۸۹: ۵). پینئو(۲۰۰۲ : ۱۰۰۵) معتقد است که«تنها تفکیک اجزا می ­تواند سطوح کافی رقابت را ایجاد­نماید که این امر اعمال فشارهای افزون­تر بر قیمت برق را به شدت کاهش می­دهد».‌ شکل۲-۳ یکپارچگی عمودی و تفکیک اجزای صنعت برق را نشان می­دهد.

 

به­ طور­کلی تفکیک اجزای صنعت برق به سه صورت ساختاری، وظیفه‌ای و یا مالی‌ زیر نظر تنظیم­کنندگان و سیاست­گذاران صورت می پذیرد.

 

‌

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

تولید

 

 

 

 

 

انتقال

 

 

 

 

 

توزیع

 

 

 

 

 

بازار خرده فروشی

 

 

 

 

 

C1

 

 

 

 

 

C2

 

 

 

 

 

C3

 

 

 

 

 

انتقال

 

 

 

 

 

توزیع

 

 

 

 

 

R1

 

 

 

 

 

R2

 

 

 

 

 

R3

 

 

 

 

 

بخش برق با ساختار عمودی

 

 

 

 

 

بازار برق تفکیک شده

 

 

 

 

 

فعالیتهای بازار

 

 

 

 

 

فعالیتهای قانونی

 

 

 

 

 

فعالیتهای بازار

 

 

 

 

 

}

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

شکل۲-۳٫ یکپارچگی عمودی و تفکیک اجزای صنعت برق(منبع : آژانس بین ­المللی انرژی، ۲۰۱۲ ب)

 

تفکیک ساختاری‌ یا مالکیتی[۲۰]‌فرایندی است که طی آن تک­تک مؤلفه­ های شبکه در یک نهاد قانونی مجزا قرارگرفته و تحت مالکیت­های جداگانه تحقق می­یابند(آژانس بین ­المللی انرژی، ۲۰۱۲پ). این نوع از تفکیک به تضمین رقابت­های عادلانه کمک کرده و دامنه­ی انتخاب وسیع­تری را برای مصرف­ کنندگان فراهم می­آورد(سایت اینترنتی آی­سی­تی­ رگیولیشن تولکیت[۲۱]،۱۷ نوامبر۲۰۱۲).

 

تفکیک وظیفه‌ای یا عملیاتی[۲۲] اساساً به معنای ایجاد یک بخش کاری جدید است که از سایر عملیات و وظایف کاری تفکیک شده­است(وب[۲۳]، ۲۰۰۸ : ۳). در این نوع از تفکیک، تیم­های عملیاتی جداگانه­ ای در شرکت ایجاد­می­ شود(آژانس بین ­المللی انرژی، ۱۶نوامبر۲۰۱۲ ب) و هدف از آن«تساوی در دسترسی به ورودی­ ها و خروجی­ها»است(سایت اینترنتی آی­سی­تی رگیولیشن تولکیت،۱۷ نوامبر۲۰۱۲).

 

و در نهایت، تفکیک مالی به معنای جداسازی حساب­های شرکت به­گونه­ای است که هزینه­ها و سودهای مربوط به هر واحد به­صورت جداگانه شناسایی­شده و تخصیص­داده­شود(سایت اینترنتی لغت­نامه تجارت[۲۴]، ۲۴آوریل۲۰۱۳).

 

۲-۲-۲-۱-۲٫ تجدید ساختار

 

در اثر تغییراتی که در استراتژی شرکت­های رقیب، در تکنولوژی و در محیط رخ می­دهد، سازمان­ها باید ساختار خود را تغییر­دهند. گاهی شدت تغییرات محیط خارجی سازمان به­حدی زیاد می­ شود که ساختار فعلی سازمان پاسخگوی میزان تغییرات محیط نبوده و به­ناچار می­بایست در ساختار سازمانی تجدید نظر اساسی صورت­گیرد(اخوان، ۱۳۸۳ : ۷۴).

 

هریسون و جان(۱۳۸۵ : ۸) معتقدند که«تجدید ساختار شامل تأکید مجدد بر عملکردهایی است که یک سازمان به­خوبی انجام می­دهد که البته با تاکتیک­های متعددی که به سازمان حیات دوباره می­بخشد و تقویت موقعیت رقابتی آن، ترکیب می­ شود».

 

لطفعلی­پور و همکاران(۱۳۸۹ : ۲) نیز چنین بیان می­دارند که«تجدید ساختار به ­معنی دگرگونی و تغییر قوانین قدیمی و تجدید بنای آن به­صورتی می­باشد که نقش دولت کمرنگ شده و بخش خصوصی و بازار به­مرور جایگزین دولت گردد».

 

اما همان­طور که پیش از این نیز گفته­شد، تا قبل از دهه۸۰ میلادی صنعت برق در غالب کشورها در مالکیت دولت قرار داشت و بحث انحصار طبیعی صنعت برق امری طبیعی محسوب می­گردید. ولی پس از آن با تغییر ساختار سنتی که وظیفه تولید، انتقال و توزیع برق را در اختیار یک شرکت قرار­می­داد، زمینه برای تجدید ساختار فراهم­گردید(لطفعلی پور و همکاران، ۱۳۸۹ : ۲). حال در خصوص تجدیدساختار صنعت برق به تعاریف زیر بسنده می­کنیم :

 

تجدیدساختار صنعت برق، فرایند جایگزینی سیستم­های انحصاری با شرایط رقابتی است که به تک­تک مشتریان اجازه انتخاب عرضه­کنندگان برق خود را می­دهد و پیکربندی مجدد یکپارچگی عمودی را نیز شامل می­ شود(مؤسسه­ی اطلاعات انرژی آمریکا،۱۶ نوامبر۲۰۱۲ الف).

 

همچنین تجدید ساختار صنعت برق به معنای شکست انحصار عمودی دولت بر صنعت از طریق جداسازی زنجیره­ی یکپارچه­ی عمودی و برهم تنیده­ی تأمین برق و تفکیک در قالب بخش­های رقابت­پذیر و رقابت­ناپذیر است(عبادی و دودابی نژاد،۱۳۹۰: ۱۳۷).

 

به­ طور­کلی در تجدید ساختار استراتژیک صنعت انرژی، افراد به­عنوان«مصرف­ کنندگان»و «شهروندانی»صاحب اختیار در نظر گرفته­می­شوند. در این حالت آنان می­توانند به عنوان یک «مصرف ­کننده»خدمات دلخواه خود را انتخاب کنند و به عنوان یک«شهروند»حق دموکراتیک خود را در تأثیرگذاری بر فرایندها به­کاربرند(آندرسون، ۲۰۰۱ : ۶۰۹).

 

فرایند تولید برق برای مصرف­ کنندگان، عموماً شامل چهار رکن اصلی است : تولید، انتقال، توزیع و بازار خرده­فروشی(بردبوری و هوکس، ۲۰۰۵ : ۲۱۸) که با تجدید ساختار، بنگاه­های عمومی با ساختار عمودی که در آن تولیدکنندگان تمام مراحل تولید، انتقال و توزیع برق را انجام می­ دهند، از جنبه حقوقی یا کارکردی از یکدیگر تفکیک می­شوند(راتول و گومز، ۱۳۸۸ : ۴-۳). در این فرایند، ایجاد یک بازار رقابتی برق(عمده­فروشی) از اولین بخش­هایی است که مورد توجه برنامه­ ریزان و سیاست­گذاران ساختار جدید قرار می­گیرد. بخش دیگری که به دنبال بخش­تولید، امکان ایجاد رقابت در آن وجود ­دارد بخش­ فروش(خرده­فروشی) می­باشد (سیاهکلی،حسن، ۱۳۸۱: ۲). به این ترتیب، با تجدیدساختار رقابت در بخش عمده­فروشی و خرده­فروشی برق وارد شده و بازارهای عمده­فروشی به­شکلی سازماندهی می­شوند که چندین شرکت تولید برق برای فروش برق در حوضچه متمرکز[۲۷] برق و یا از طریق قراردادهای دو جانبه با خریداران به رقابت پردازند. همچنین رقابت خرده­فروشی، که مشتریان می­توانند از بین فروشندگان مختلف دست به انتخاب بزنند یا مستقیماً از بازار عمده­فروشی برق را خریداری کنند، به اجرا درمی­آید. در این حالت، انتقال و توزیع، هنوز هم انحصار طبیعی تلقی می­شوند که نیازمند تنظیم هستند تا از دسترسی آزاد و بدون تبعیض تمام شرکت­کنندگان بازار به شبکه انتقال اطمینان حاصل شود(راتول و گومز، ۱۳۸۸ : ۴-۳). شکل۲-۴ نشانگر این تغییرات ساختاری در صنعت برق است.

 

شکل۲-۴٫  الف) ساختار متمرکز عمودی                    ب) ساختار تفکیک­شده

 

[۱] – Electricity Industry Reform

 

[۲] – Regulated

 

[۳] -Dyner & Larsen

 

[۴] -Co-operative Regulation

 

[۵] – Arocena

 

[۶] – Pineau

 

[۷] – Erdogdu

 

[۸] – Tishler, Newman, Spekterman, & Woo

 

[۹] – Bacon & Besant-Jones

 

[۱۰]  -Open Access

 

[۱۱] – Independent System Operator(ISO)

 

[۱۲] – Ownership Reform

 

[۱۳] – Regulatory Reform

 

[۱۴] – Structural Reform

 

[۱۵] – Un-bunding

 

[۱۶] – Energy Information Administration(EIA)

 

[۱۷] – Public Interest

 

[۱۸] – Chao, Oren & Wilson

 

[۱۹] – Roques, Newbery & Nuttall

 

[۲۰] – Ownership Unbundling

 

[۲۱] – ICT Regulation Toolkit

 

[۲۲] – Functional Separation

 

[۲۳] – Webb

 

[۲۴] – Business Dictionary

 

[۲۵] – Anderson

 

[۲۶] – Bradbury & Hooks

 

[۲۷] – Centralized Pool

 

اهداف تجدید ساختار صنعت برق

 

مک­گاورن و هیکس(۲۰۰۴ : ۳۶)، زارنیکا(۲۰۰۵ : ۱۶) و پیتمن(۲۰۰۷ : ۱۸۷۲) هدف اصلی‌ از تجدید ساختار صنعت برق را«ایجاد رقابت در بازار بومی این صنعت»دانسته ­اند اما به­ طورکلی از جمله دلایلی که برای تجدید­ساختار صنعت برق مطرح­می­گردد می­توان به­موارد زیر اشاره­نمود :

 

 

 

 

1. نیاز به تغییر قوانین تنظیمی و نظارتی؛

 

1. خصوصی­سازی؛

 

1. پیش ­بینی کاهش هزینه­ها؛

 

1. بی­انگیزگی در نوآوری و ابداع در محیط­های تنظیمی و نظارتی؛

 

1. بهبود توجه به مشتریان با افزایش رقابت(سیاهکلی، حسن، ۱۳۸۱: ۱).

 

با این وجود، در پیشرفته­ترین کشورها، تجدید ساختار به خاطر خواست مصرف­ کنندگان انجام­شده تا بتوانند عرضه­کننده برق مخصوص به خود را با توجه به قیمت و سرویسی که ارائه­می­دهد، انتخاب نمایند. در بعضی از کشورها که مالکیت صنعت برق در اختیار بخش خصوصی است، از آنجا که خود این شرکت­های خصوصی به دنبال کسب مزیت رقابتی می­باشند، تجدید ساختار از طریق تملک و ادغام شرکت ها انجام می­ شود. در برخی دیگر از کشورها، تجدید ساختار خواسته دولت است تا با تشویق تولید برق به طور مستقل و توسط بخش خصوصی، ضمن پاسخگویی به تقاضای فزاینده برق، تعهدات مالی دولت را کاهش دهد(قهرمانی، ۱۳۸۲: ۳۴۴).

 

در مجموع با توجه به تجارب کشورهای مختلف، می­توان هدف نهایی تجدید ساختار صنعت برق را ایجاد رقابت دانست. لذا دانستن اینکه یک بازار رقابتی چه مشکلاتی داشته و مشخصات کلیدی این بازار چه خواهد­بود، بسیار مهم است. شاید بتوان­گفت برای تحقق تجدید ساختار، لازم است که مسئولین تصویری از نتیجه نهایی داشته­باشند(همان منبع).

 

۲-۲-۲-۱-۲-۲٫الزامات و نیازمندی­های تجدید ساختار صنعت برق

 

کاواناگ[۲](۱۹۹۶: ۷۱) معتقد است که«برای پاسخگویی به چالش­های تجدیدساختار، نخستین و فوری­ترین اقدام، طبقه ­بندی مجدد سرمایه ­گذاری­های مربوط به منافع و تسهیلات عمومی با بهره گرفتن از ابعاد مالکیتی و عمومی است. گام بعد، جداسازی داوطلبانه­ی بخش توزیع از تولید برق و نیز رفع تضاد منافع آشکار و همچنین آزاد گذاشتن بنگاه­ها جهت درپیش­گرفتن الگوها و مشوق­های مختلف خواهد­بود. در این صورت شرکت­های تولیدی بر کمینه­سازی هزینه­ های مواد اولیه و نیز بهبود کارایی تولید در یک بازار آزاد و فاقد مقررات قیمت­ گذاری تمرکز خواهند کرد».

 

 

اما در مجموع سیاست­گذاران و محققان بیان­داشته اند که برای به­وجودآوردن یک ساختار برق جدید باید مراحل زیر را طی­نمود :

 

 

• جداسازی

 

• مقررات­زدایی(تعدیل مقررات)

 

• ایجاد فضای رقابتی

 

• خصوصی­سازی(فرهادخانی و شعبانزاده، ۱۳۸۹ : ۵).

 

که در ادامه به توضیح هریک از مراحل بالا پرداخته­می­ شود.

 

۱) جداسازی : به­منظور اجرای یک بازار برق رقابتی می­بایست نهادهای تشکیل­دهنده صنعت برق از یکدیگر مجزا شده و هر یک در صورت امکان به­ طورجداگانه در حیطه وظایف خود رقابت داشته­باشند(فرهادخانی و شعبانزاده، ۱۳۸۹ : ۵)، به تعبیر دیگر بایستی به تفکیک عمودی (تفکیک ساختاری ارکان صنعت برق(تولید، انتقال و توزیع) و سپس جداسازی مدیریت و مالکیت این ارکان) و تفکیک افقی(تفکیک بخش‌های رقابت‌پذیر صنعت برق از طریق فرایند تفکیک اجزا به صورت افقی، به اجزای‌ تشکیل‌دهنده) اقدام­نمود(منظور و عسکری­آزاد، ۱۳۸۷ : ۵۸).

 

۲) مقررات­زدایی(تعدیل و یا حذف قوانین نظارتی) : مقررات­زدایی نگاهی جدید به قوانین سابق و تنظیم قوانین جدید در صنعت برق به منظور تشویق و ایجاد رقابت می­باشد که البته اغلب از واژه تعدیل قوانین به جای مقررات­زدایی استفاده­می­ شود(عبداللهی و همکاران، ۱۳۸۴: ۳). در طول سه دهه گذشته، مقررات­زدایی نه­تنها در صنعت برق بلکه در تمامی حوزه های بازرگانی در سطح جهان رو به افزایش بوده ­است چنان که امروزه می توان این روند را در حوزه های گوناگون از خرید و فروش کالاهای مختلف تا حوزه هایی مانند خدمات مالی و پولی شرکت­ها ملاحظه نمود. مقررات­زدایی، تأثیر خود را در تمامی بخش­های اقتصاد نشان­داده و شرایط رقابت را به صورتی قابل­ملاحظه و ماندگار دگرگون ساخته­است. با این وجود، شاید بتوان­گفت که مهم­ترین این دگرگونی­ها در بخش­هایی از خدمات­رسانی رخ­داده که در آن­ها حرکت از سمت ساختار انحصاری به­سوی ساختارهایی دست­کم تا­حدودی رقابتی انجام پذیرفته­است. در بخش خدمات، روند مقررات­زدایی که از مخابرات آغاز­شده­بود در بازارهای برق و گاز ادامه­یافت و امروزه بخش آب را نیز دربرگرفته­است .در کشورهای گوناگون نیز این روند در حال حاضر در مراحل مختلف قرار­دارد. درحالی که برخی از کشورها زمینه ­های حقوقی مقرارت­زدایی را فراهم­می­ کنند، در برخی دیگر از کشورها، این روند به رقابتی­شدن بازارهای خرد نیز انجامیده­است(فرهادخانی و شعبانزاده، ۱۳۸۹ : ۵).

 

۳) ایجاد فضای رقابتی : رقابت مفهومی عام و کلی است. در یک تعریف، رقابت فرایندی پویا است که طی آن بنگاه­ها با ایجاد تمایز بین خود و سایر رقبا درصدد کسب مزیت و سهم بازار بیشتر می­باشند. از نظر افرادی همچون هایک[۳] و شومپیتر[۴] نیز رقابت فرایندی است که با تغییر دائمی، ابداع و نوآوری همراه است و اساساً تعادل و سکون ویژگی رقابت نمی ­باشد و تمایل به تغییر، علت اصلی پیشرفت اقتصادی است(خدادادکاشی، ۱۳۸۸ : ۳۷). رقابت، خود محصول خصوصی­سازی است(رولند و سکات، ۲۰۰۰ : ۱۸۵۹). چنانچه در صنعت برق قانون­زدایی صورت­گیرد و مصرف­ کنندگان بتوانند از این روند کسب منفعت نمایند رقابت در تولید بایستی چیزی بیش از چشم­ و ­هم­چشمی بین رقبا باشد. رقابت باید ماهیتاً ساختاری باشد؛ باید تعادلی پایدار باشد که هرگز به شرایط انحصاری گذشته بازنمی­گردد. این پایداری از طریق حضور رقبایی بلقوه، آزادی ورود به بازار و خروج از آن و نیز دسترسی به اطلاعات بازار حاصل می­ شود. قدرت بازاری که در بلندمدت به سرمایه­ گذارانی خاص سپرده­شده­است باید زایل­شود و فقدان قدرت بازار تنها وابسته به وجود رقابت ساختاری است(پن، ۱۹۹۵ : ۱۲).

 

بریتانیا و نروژ نخستین کشورهایی بودند که رقابت را به بازارهای عمده­فروشی و خرده­فروشی معرفی­نمودند(هاتوری و تی سوتسوی[۷]، ۲۰۰۴ : ۸۲۳). توسعه­ بازارهای رقابتی و به دنبال آن ایجاد انگیزه برای سرمایه ­گذاران بخش خصوصی مشروط به تجدیدساختار مالی، سازمانی و تکنولوژیکی است که مقدم بر خصوصی­سازی خواهدبود. تجدیدساختار عموماً شامل آزادسازی بازار(تفکیک بلقوه­ی اجزای رقابت­پذیر و تجاری­سازی صنعت)، اصلاحات­ مقرراتی و قانونی(جداسازی مدیریت شرکت از مقررات­اقتصادی(توانایی ورود به بازار و خروج از آن)) می­باشد(آنکس[۸]، ۲۰۰۲ : ۳۹۸).

 

حال این سؤال مطرح است که چرا حرکت از انحصار دولتی به سوی رقابت کامل مفید است؟

 

در پاسخ گفته­می­ شود که ارتباط مستقیم بین رشد رقابت و رشد بهره­وری در تحقیقات مختلف اثبات شده­است. سیاست­های افزایش رقابت می ­تواند باعث حذف بنگاه­های کم­کارا، ورود بنگاه­های جدید و تولید در قیمت­های کمتر شود. درحرکت از حالت انحصاری به حالت رقابتی زمینه ورود و افزایش تعداد تولیدکننده فراهم­شده و بازار به سمت رقابت کامل قیمت سوق می­یابد و به بیان ساده حرکت از سیستم انحصار به سیستم رقابتی باعث کاهش قیمت، افزایش تولید و افزایش رفاه کل خواهد­شد(صادقی­شاهدانی و توکل­نیا، ۱۳۹۰ : ۶۷).

 

۴) خصوصی­سازی : پیش از پرداختن به این مبحث، این نکته قابل­توجه است که بحث تجدید ساختار و خصوصی­سازی دو مقوله متفاوت از هم هستند. در واقع تجدید ساختار می ­تواند زمینه ­های خصوصی­سازی صحیح را فراهم­کند(حیدری، ۱۳۸۲ : ۲۵۸) اما لزوماً موجد خصوصی­سازی نیست، در حالی که خصوصی­سازی اجباراً به دلیل قرار­گرفتن صنعت برق در سپهری متفاوت(قانون، مالکیت، روابط کار، فرهنگ و غیره) باعث تجدید ساختار خواهد­شد(قهرمانی، ۱۳۸۲: ۳۳۷).

 

خصوصی­سازی به معنای تغییر ساختارهای مالکیتی است(هاس و اوئر[۹]، ۲۰۰۶ : ۸۶۲) و به  مجموعه ­ای از اقدامات گفته­می­ شود که در قالب آن، سطوح و زمینه ­های گوناگون کنترل، مالکیت و یا مدیریت از دست بخش دولتی خارج و به دست بخش خصوصی سپرده­می­ شود(آذر و همکاران، ۱۳۹۰ : ۳۱). خصوصی­سازی مسائل و مشکلات موجود در بخش­های دولتی را از طریق ارائه­ گزینه­ های خارجی به مدیران و تهییج آنان به تجدید ساختار حل­می­نماید(رولند و سکات، ۲۰۰۰ : ۱۸۵۹) و همواره در پی تسریع حرکت به سمت اقتصادهای آزاد، ترویج رقابت، افزایش کارایی اقتصادی، بهبود در ارائه و تحویل خدمات عمومی و کاهش میزان وام­های اعطایی دولت به شرکت­های ورشکسته و زیان­دیده می­باشد(بنرجی و رندینلی[۱۰]، ۲۰۰۳ : ۱۵۲۷).

 

نتایج حاصل از خصوصی­سازی صنعت برق و روش­های اجرای آن در کشورهای مختلف با توجه به ویژگی­های این کشورها متفاوت است. به عنوان مثال در حالی که خصوصی­سازی صنعت برق در اکثر کشورها با کاهش قیمت برق برای مشترکین صنعتی و تجاری همراه بوده ­است، در مقابل، قیمت برق برای مشترکین خانگی یا تغییر­نکرده و یا افزایش یافته­است. همچنین بازار سرمایه در کشورهای در­حال­توسعه به­اندازه­کافی توسعه نیافته­است که بتواند نیازهای سرمایه ­گذاری صنعت برق را تأمین­نماید، یا حتی چنانچه بخش خصوصی توانایی تأمین منابع مالی لازم را داشته­باشد، عملکرد نهادهای مختلف قانون­گذاری مرتبط با بخش برق، ریسک بالایی را برای سرمایه ­گذاران بخش خصوصی ایجاد می­ کند، که این امر سبب می­ شود تا در این کشورها دولت مجبور باشد از طریق اعطای تضمین­های مختلف، ریسک فعالیت بخش خصوصی را کاهش­دهد. بنابراین موضوعی که باید بدان توجه­داشت بررسی پیش­زمینه ­های لازم جهت مشارکت بخش خصوصی در صنعت برق کشور و پیامدهای ناشی از آن است(فاتح، ۱۳۸۲: ۷-۴).

 

شکل۲-۵ ساختار نهایی صنعت برق را نمایش می­دهد. در این سناریو، صنعت برق شامل شش نهاد مختلف است که سه­تای آن­ها یعنی شرکت­های تولیدی، تجار و بازرگانان و شرکت­های ارائه­دهنده­ی خدمت به مشتریان رقابتی شده ­اند و قانون­زدایی در آن­ها صورت­پذیرفته­است و باقی­مانده یعنی سیستم­های انتقال و توزیع و اپراتور سامانه همچنان انحصاری هستند. تحت چنین سناریویی:

 

 

• تولیدکنندگان مستقل و متنوعی نیروگاه­های برق را مدیریت می­ کنند و این سرمایه ­گذاران هستند که راجع به اندازه، نوع، موقعیت و زمان­بندی واحدهای تولیدی جدید تصمیم ­گیری می­نمایند. خروجی این واحدها از طریق قراردادهای متنوع و یا بازار معاملات نقدی فروخته می­شوند.

 

شکل۲-۵ . ساختار نهایی صنعت برق(برگرفته از هرست و کربای، ۱۹۹۵ : ۱۳)

 

 

• اپراتور سامانه مسئول هماهنگی بخش تولید با خواسته­ های مشتریان است و محدودیت­های شبکه­ی انتقال را برمی­شمرد.

 

• شرکت انتقال، مالک خطوط انتقال، ایستگاه‌ فرعی و سایر اجزای شبکه­ی انتقال است. به طور مشابه، شرکت توزیع نیز سیستم­های توزیع منطقه­ای را نگهداری می­ کند.

 

• تجار و بازرگانان، معاملات مالی و فیزیکی بین شرکت­های تولیدی و مشتریان را سازمان­دهی می­ کنند. به­ طور­مشابه، شرکت­های ارائه­دهنده­ی خدمت نیز صورت­حساب، اطلاعات و غیره را در اختیار مصرف­ کنندگان نهایی قرار­­می­ دهند(هرست و کربای[۱۱]، ۱۹۹۵ : ۱۳).

 

لازم به توضیح است که اپراتور مستقل سامانه، مسئولیت حفظ ایمنی سامانه­ی قدرت را برعهده­دارد و باید سامانه را به گونه­ای مورد بهره ­برداری قراردهد که به نفع یا ضرر یکی از شرکت­کنندگان در بازار نباشد. اپراتور مستقل سامانه باید تعرفه­های انتقال، نگهداری، ایمنی سامانه و هماهنگ­سازی برنامه ­های نگهداری سامانه را مدیریت­کند و در هماهنگ­کردن تصمیم ­گیری­های بلندمدت نقش ایفا­کند. در واقع اپراتور مستقل سامانه، نهادی غیرانتفاعی است که تضمین­کننده پیاده­سازی درست بازار برق می­باشد(نیرومندفام،۱۳۹۰ : ۴۵) و دسترسی به سیستم­های انتقال را در محیطی عاری از تبعیض فراهم­می­آورد؛ ضمن­اینکه به زمان­بندی تبادلات نیرو نیز مبادرت­می­ورزد(ووی­چیک[۱۲]، ۱۹۹۵ : ۳۳).

 

[۱] – Zarnikau

 

[۲] – Cavanagh

 

[۳] – Hayek

 

[۴] – Schumpeter

 

[۵] – Roland & Sekkat

 

[۶] – Penn

 

[۷] – Hattori & Tsutsui

 

[۸] – Anex

 

[۹] – Haas & Auer

 

[۱۰] – Banerjee & Rondinelli

 

[۱۱] – Hirst & Kirby

 

[۱۲] – Woychik

 

بررسی تجارب برخی کشورهای توسعه­یافته در زمینه تجدید ساختار صنعت برق 

 

بریتانیا جزء اولین کشورهایی[در جهان] است که شروع به تجدیدساختار صنعت برق خود کرده و الگوی بسیاری از کشورها در این راستا می­باشد. اما علت اصلی این امر اقدامات اصلاحی و ترمیمی این کشور در این زمینه است. الگوبرداری برخی کشورها نظیر استرالیا از این برنامه ­های ترمیمی کاملاً قابل­مشاهده می­باشد.

 

بریتانیا تقریباً در دهه۱۹۸۰ برنامه ­های اصلاحی را آغاز­نمود و اکنون به­نظر­می­رسد که نتیجه­ مثبتی در این زمینه به­دست­آورده­است(عبداللهی و همکاران، ۱۳۸۴: ۷). تجدید ساختار صنعت برق در این کشور، رقابت را همراه با خصوصی­سازی پدید­آورد. این تجربه در­کل، از نظر کارایی، دستاوردهای بزرگی را ایجاد­نمود؛ لیکن برق هسته­ای که به صورت بنگاه دولتی باقی­مانده نیز دستاوردهای زیادی داشته و این امر نشان­می­دهد که در بریتانیا، رقابت، در عوض مالکیت خصوصی، عاملی تعیین­کننده بوده ­است(قهرمانی، ۱۳۸۲: ۳۴۹). البته مشکلات چندی هم با تجدیدساختار صنعت برق به­وجودآمده­اند که در زیر به­ طور­خلاصه به دو مورد از آنها اشاره شده­است :

 

 

• سود حاصل از بازار مالی رقابتی تقریباً به­ طور نامتوازنی بین دست­اندرکاران این صنعت توزیع می­ شود و این باعث به­وجودآمدن تبعیضاتی بین آن­ها و بروز اندکی نارضایتی شده­است.

 

• خصوصی­شدن شرکت­ها، تلاش آن­ها برای رسیدن به سود بیشتر را دربردارد. این شرکت­ها با کاهش نیروی انسانی و در نتیجه کاهش هزینه­هایشان سود خود را افزایش می­ دهند، بنابراین باعث افزایش نرخ بیکاری می­شوند(عبداللهی و همکاران، ۱۳۸۴: ۷).

 

 

شکل ۲-۸ مدل کلان صنعت برق بریتانیا را نمایش می­دهد. این بخش­ها در یک ارتباط منظم و منطقی با یکدیگر می­توانند انتظارات مشترکین و سایر ذی­نفعان صنعت برق را در جهت عرضه برق مطمئن، با کیفیت، ایمن و پایدار برآورده سازند. همان­طور که از این شکل قابل­مشاهده است، در صنعت برق بریتانیا سازمان پشتیبانی و به تبع آن نهادهای فعال در این بخش، مشاهده نمی­ شود. در واقع می­توان دلیل این امر را با بلوغ تشکیلاتی و سازوکارهای مدون در سازمان عملیات و بازرگانی صنعت برق این کشور مرتبط دانست، چرا که نهادهای درگیر در این سازمان و سازوکارهای بازارمحور آن می­توانند بدون نیاز به پشتیبانی دولتی یا پشتیبانی­های خاص دیگر، منابع لازم برای توسعه­ بخش­های تولید، انتقال و توزیع نیروی برق را تأمین نمایند(شرکت موننکو ایران – معاونت انتقال و دیسپاچینگ، ۱۳۹۱).

 

در ادامه به برخی از فعالیت­هایی که توسط سازمان­های نمایش­داده­شده در شکل انجام می­گیرد اشاره می­ شود :

 

شکل۲-۸٫ مدل کلان صنعت برق بریتانیا(شرکت موننکو ایران – معاونت انتقال و دیسپاچینگ، ۱۳۹۱)

 

 

• سازمان عملیات و بازرگانی : نهادهایی که در سازمان عملیات و بازرگانی فعالیت دارند بر طبق شکل۲-۸، شامل شرکت­های تولید نیروی برق، شرکت­های انتقال، مدیریت و راهبری شبکه، مدیر مالی بازار، بهره­برداران شبکه توزیع، شرکت­های عرضه برق، بورس­ها و تجار غیرفیزیکی می­باشند(شرکت موننکو ایران – معاونت انتقال و دیسپاچینگ، ۱۳۹۱).

 

• سازمان نظارت و تنظیم مقررات برق : پس از تجدیدساختار در صنعت برق بریتانیا به دو دلیل عمده، نیاز به وجود نهادهایی که در حوزه های مختلف صنعت برق به تنظیم مقررات و نظارت بپردازند، احساس شد. این دو دلیل عبارت بودند از:

 

• خارج­شدن نهادهای درگیر در عملیات صنعت برق از حیطه کنترل مستقیم دولت؛

 

• پیدایش بازیگران مختلف در صنعت برق و لزوم هماهنگ­سازی فعالیت­های میان آنها از طریق وضع قوانین و مقررات بی­طرفانه به­گونه­ای که احساس جانب­داری از هیچ­یک­از بازیگران به وجود نیاید(همان منبع).

 

• سازمان حاکمیت : نهادهایی که در سازمان حاکمیت صنعت برق بریتانیا فعال هستند عبارتند از: دولت؛ پارلمان؛ وزارت انرژی و تغییرات آب و هوایی؛

 

پارلمان از طریق قانون­گذاری، دریافت گزارش­ها و نظارت کلان و دولت نیز از طریق اعمال اقتدار(انتصاب مدیران، اعطای بودجه و غیره) بر وزارتخانه­ها و سازمان­های دولتی مرتبط با صنعت عرضه­ی برق، بر این صنعت اعمال حاکمیت می­نمایند(همان منبع).

 

در طول سه دهه گذشته سیاست­ها و ساختار صنعت برق هلند در جهتی مخالف و به صورتی افراطی تغییر یافته­است. تا پایان دهه هشتاد، صنعت برق این کشور به صورت انحصاری اداره­ می­شد و بخش­های تولید و توزیع برق دارای یکپارچگی عمودی بودند و مقامات شهری و ایالتی مالکیت آن­ها را در­دست داشتند. اما به منظور دست­یابی به عرضه­ی کاراتر برق و تعرفه­های پایین­تر آن، بخش برق در طول سال­های ۱۹۸۹-۱۹۸۵ مجدداً سازماندهی گردید. با این وجود به­نظر­می­رسد که این سازماندهی مجدد، کارایی مورد انتظار را به همراه نداشته­است. همچنین تغییراتی که دولت در خلال سال های ۱۹۹۵و۱۹۹۶با هدف کاهش ناکارایی در بخش برق اعمال­کرده، اگرچه تا حدودی محقق­شده­است اما اینکه به کسب منافعی منجر می­گردد یا خیر چندان مشخص نیست. به­علاوه رسیدن به جایگاهی مطلوب در بازار برق اروپا خود مستلزم تدوین سیاست­هایی است که این سیاست­ها با ایجاد یک بازار رقابتی در هلند در تضاد است؛ ضمن اینکه مؤلفه­ های یک بازار بین ­المللی هنوز به طور دقیق تعیین و تعریف نشده است(کاستر ، ۱۹۹۸ : ۶۶۱).

 

تا سال۱۹۹۴صنعت برق استرالیا عمدتاً درانحصار دولت بود و و از میان شش ایالت استرالیا، چهارتای آن­ها دارای یکپارچگی عمودی بودند و در دو ایالت دیگر-نیو­سوت­ولز و کوئینزلند-بخش توزیع، اسماً و به صورت جزئی از بخش تولید، جدا شده­بود.

 

جوهر و ماهیت اصلی تجدیدساختار در استرالیا، تلاش برای ایجاد بازارهای رقابتی و کاهش قیمت برق بود. اما محققان بر این باورند که روند تجدیدساختار فعلی در این کشور نمی ­تواند به ایجاد بازار رقابتی برق منجر شود؛ به­این­معنا که حتی اگر سیستم فعلی رقابتی­تر از سیستم پیشین شود، این امر لزوماً به کارایی اقتصادی بالاتر منجر نخواهدشد. از این رو به منظور افزایش کارایی و نیز ایجاد بازارهای رقابتی، بایستی بازاری برای کلیه­ خدمات مربوط به انرژی، و نه­صرفاً برق، به وجودآید؛ ضمناً قیمت­ گذاری صحیح به­تنهایی کافی نیست(دیسندرف[۱]، ۱۹۹۶ : ۴۶).

 

فرایند تجدیدساختار در کشورهای نوردیک(شامل نروژ، سوئد، فنلاند و دانمارک) از سال ۱۹۹۶ آغازشد و در سال ۲۰۰۰ همه­ی کشورهای نوردیک به این بازار پیوستند. روند تجدید ساختار در این کشورها به شرح زیر است :

 

۱- ایجاد تسهیلات اشتراکی؛ ۲- ارائه لایحه انرژی؛ ۳- ایجاد بازار رقابتی؛ ۴- ایجاد بازار آزاد؛ ۵- تأسیس بازار ملی؛ ۶- مقررات­زدایی و تعدیل مقررات؛ ۷- آغاز سیاست خصوصی­سازی؛ ۸- تأسیس هیئت مرکزی تولید برق(عبداللهی و همکاران، ۱۳۸۴: ۶).

 

لازم به ذکر است که فرایند تولید برق در هریک از این کشورها با یکدیگر فرق می­ کند. به عنوان مثال منابع آبی، منبع تغذیه­ی برق نروژ می­باشد. در سوئد و فنلاند نیز علاوه بر نیروگاه­های آبی نیروگاه­های اتمی و حرارتی نقش بسزایی دارند و در دانمارک اغلب از نیروی حرارتی برای تولید برق استفاده می­ شود. در این کشورها ساختار قیمت­های الکتریسیته و یا به­تعبیری تقسیم ­بندی قیمت پرداختی توسط مصرف ­کننده به این صورت است :

 

الف)مالیات­های سالیانه که متناسب با میزان مصرف انرژی می­باشند. ب)قیمت تولید و فروش الکتریسیته که شامل هزینه­ تولید توان و هزینه­ های زیست محیطی می­ شود. ج)هزینه انتقال که وابسته به محل اتصال خطوط می­باشد(همان منبع).

 

بازار نوردیک سه وظیفه عمده را برعهده­دارد : ۱- بازار تجارت فیزیکی که نوعی بازار لحظه­ای است. ۲- بازار تجارت مالی که در آن­ها قراردادهایی به منظور تضمین قیمت و مدیریت ریسک تنظیم می­گردد. ۳- تسویه­ی بازار برق نوردیک که در این بخش، بازار خود وارد قراردادها می­ شود به این معنی که قراردادهای مبادله انرژی استاندارد را تسویه­می­ کند و موجب شفاف­سازی مسائل مالی می­ شود(همان منبع).

 

برخی مشکلات موجود در بازار برق نوردیک عبارتند از : عدم هماهنگی تعرفه­ی انتقال، کافی نبودن ظرفیت، عدم همکاری شرکت­های بهره­بردار شبکه ­های اصلی انتقال، جداسازی توزیع و فروش در شرکت­های توزیع(همان منبع).

 

صنعت برق آلمان دارای نوعی هماهنگی تام و تمام است. دولت فدرال آلمان تأثیر بسیار محدودی در این صنعت داشته و صرفاً نقش پشتیبان ساختار فعلی را داراست و مقامات شهری قدرت بیشتری در خصوص قانون­گذاری دارند. در این کشور، بازار، بین بازیگران و بخش خصوصی تقسیم شده­است و چندین شرکت تولید نیروی برق به صورت مستقل مشغول به فعالیتند. تبادل اطلاعات، داوطلبانه بوده و الگوی مالکیتی نیز متنوع و به صورت ترکیبی از مالکیت عمومی و خصوصی است. ساختار رسمی بازار برق آلمان کاملاً پایدار بوده و با این تفاسیر می­توان گفت که بخش برق آلمان تقریباً مشابه یک بازار برق آزاد است(آرنتسن و کینک، ۱۹۹۶ : ۵۵۰).

 

صنعت برق کره در ابتدا توسط شرکت نیروگاه برق کره[۲]و با ساختار انحصاری طبیعی اداره می­گردید. اما همزمان با کمرنگ­شدن اثربخشی مدیران و نیز کاهش میزان صرفه­جویی در مقیاس، شرکت مذکور به شش شرکت تابعه تقسیم و رقابت بین آن­ها در آوریل سال ۲۰۰۱ آغاز شد. نتایج حاصل از ارزیابی فرایند تجدیدساختار صنعت برق کره حاکی از آن است که نرخ بازگشت دارایی[۳] افزایش یافته­است و صورت­های مالی نشان­دهنده عملکرد بهتر این صنعت نسبت به زمان پیش از تجدیدساختار هستند. اما میزان بهره­وری مانند بهره­وری سرمایه و نیز ارزش افزوده­ی دارایی­ ها، کارخانه و تجهیزات نسبت به گذشته کاهش یافته­است(ون[۴]، ۲۰۰۷ : ۵۰۸۰).

 

کشور ایالات متحده آمریکا فاقد صنعت برق یکپارچه و منسجم است، به گونه­ای که در برخی از ایالت­های این کشور بازار برق، پیاده­سازی شده و در برخی دیگر کماکان ساختار یکپارچه­ی عمودی استقرار دارد(شرکت موننکو ایران – معاونت انتقال و دیسپاچینگ، ۱۳۹۱). تگزاس یکی از ایالاتی است که فرایند مربوط به تجدیدساختار تسهیلات برق آن، در ژانویه­ی سال ۲۰۰۲آغاز گردید. این تسهیلات که تا آن زمان دارای یکپارچگی عمودی بودند بایستی پیش از دادن حق انتخاب به مشتریان، به نهادهای تولید، انتقال و توزیع مجزا، تفکیک می­شدند. بدین منظور، فعالیت­های مربوط به انتقال و توزیع، همچنان به صورت تنظیمی باقی­ماندند. بخش­های تولید و خرده­فروشی عمدتاً قانون­زدایی شدند و این بازار خرده­فروشی جدید، به صورت موفقیت­آمیزی، رقبای فراوانی را به سمت خود جذب کرد. اما با وجود اینکه تگزاس، موفق­ترین بازار برق تجدیدساختار­شده در شمال آمریکا به­شمار می­آید همواره این انتقاد بر آن وارد است که نتوانسته در خصوص کاهش قیمت برق مصرفی برای ساکنین این ایالت اقدام ویژه­­ای صورت­دهد و در این زمینه با شکست مواجه­ گردیده­است(زارنیکا و ویت ورت[۵]، ۲۰۰۶ : ۲۱۹۱).

 

۲-۲-۲-۱-۲-۴-۲٫بررسی تجارب برخی کشورهای در­حال­توسعه ­در زمینه تجدید ساختار صنعت برق

 

شیلی نخستین کشور در­حال­توسعه­ای بود که اصلاحات جامعی را در خصوص صنعت برق خود درپیش گرفت. این کشور در این زمینه نمونه ­ای موفق در میان کشورهای در­حال­توسعه به شمارمی­آید. اصلاحات صنعت برق شیلی در سال ۱۹۷۸برنامه ­ریزی شد و قانون­گذاری ابتدایی مربوط به آن در سال ۱۹۸۲ منجر به تفکیک افقی و عمودی بخش برق و نیز تجاری­سازی آن گردید. این کشور دارای دو سیستم شمالی و مرکزی است. ساختار بازار برق در کشور شیلی به این صورت است که بخش­های تولید، انتقال و توزیع به صورت افقی تفکیک شده ­اند، با این وجود هریک از این بخش ها دارای یکپارچگی عمودی می­باشند. برخی از موفقیت­هایی که شیلی درخصوص اصلاحات صنعت برق و تجدیدساختار کسب نموده­است را می­توان به صورت زیر برشمرد :

 

 

• از سال ۱۹۸۲ تا پایان سال ۲۰۰۸ ظرفیت تولید برق در سیستم­های مرکزی از ۲۷۱۳ مگاوات به ۹۳۸۶ مگاوات(میانگین رشد سالیانه­ی تقریباً۵%) و در سیستم­های شمالی از۴۲۸ مگاوات به ۳۶۰۲ مگاوات(تقریباً۸%در هر سال) افزایش یافته­است.

 

• عملکرد مالی قوی در شرکت­های برق موجب نرخ بالای سرمایه ­گذاری، کاهش قیمت در بخش توزیع و ارتقای کیفیت­ عرضه شده­است(آژانس بین ­المللی انرژی،۱۶نوامبر ۲۰۱۲الف).

 

فرایند تجدیدساختار صنعت برق چین از حدود دو دهه­ پیش آغازگردید و طی این فرایند، بخش برق اساساً شکل جدیدی به­خود گرفت. اگرچه جهت پیشبرد این امور، سیاست­های مهمی معرفی و پیاده­سازی شد، اما همچنان چالش­های زیادی باقی است. برای مثال بازار عمده­فروشی رقابتی و دسترسی به بازار خرده­فروشی هنوز در مرحله­ی آزمایشی بوده و توافق کمی راجع به نحوه­ اجرای اصلاحات در آن­ها وجود دارد. به علاوه اگرچه به صورت تئوریک گفته­می­ شود که ایجاد بازار عمده­فروشی و دسترسی به بازار خرده­فروشی، کارایی بازار را افزایش می­دهد، اما تضمین وقوع چنین امری در عمل، دشوار است. از سوی دیگر در حال حاضر ایجاد یک بدنه­ی قانون­گذاری کاملاً مستقل در صنعت برق چین غیرممکن به­نظر­می­رسد. در مجموع، به این دلیل که چین در مراحل آغازین تجدیدساختارخود می­باشد نمی­توان به صورت دقیق راجع به شکست و یا موفقیت آن سخن گفت(ما و هی[۶]، ۲۰۰۸ : ۱۷۰۹).

 

در طول دهه­ گذشته صنعت برق ترکیه اصلاحات عمیقی را در ساختار و مالکیت خود تجربه کرده­است. با افزایش نگرانی­های عمومی راجع به میزان کارایی بخش برق، ترکیه نیز تصمیم به جایگزینی مدل­های سنتی و یکپارچه­ی عمودی صنعت برق با عملیات مربوط به تفکیک فعالیت­ها و ورود رقابت به این صنعت گرفت. بنابراین، صنعت برق در این کشور به بخش­های تولید، انتقال، توزیع و بازار خرده­فروشی تقسیم­گردید. در­حال­حاضر، کشور ترکیه برای ورود رقبا به بخش­های رقابت­پذیر(تولید و خرده­فروشی) و همچنین پرورش رقابت در بخش­های رقابت­ناپذیر برنامه ­ریزی کرده­است. اکنون با وجود چارچوب قانونی مناسب و مطلوب در این کشور، می­توان گفت که سیاست­های دولت درمورد خصوصی­سازی بخش توزیع، با ایده­آل­های آن فاصله­ی بسیار دارد. در واقع دولت ترکیه بایستی به این سؤال اساسی پاسخ­دهد که : آیا عملیات و مدیریت صنعت برق این کشور باید در قالب یک تجارت رشد و نمو کند و یا اینکه همچنان به صورت نوعی از خدمات و تسهیلات عمومی باقی بماند؟(اردوگدو، ۲۰۰۹ : ۱۴۹۱).

 

شکل۲-۹ مدل کلان صنعت برق ترکیه را نمایش می دهد.

 

شکل۲-۹٫ مدل کلان صنعت برق ترکیه(برگرفته از شرکت موننکو ایران- معاونت انتقال و دیسپاچینگ، ۱۳۹۱)

 

در ادامه به برخی از وظایف و زیرمجموعه­های سازمان­های مشخص­شده در این شکل اشاره می­ شود.

 

 

• سازمان عملیات و بازرگانی صنعت برق : نهادهای فعال در این سازمان عبارتند از :

 

۱-۱٫ نهادهای مرتبط با تولید برق : تولید برق در ترکیه توسط شرکت­های دولتی و خصوصی انجام می­ شود. ای.یو.آ.اس شرکت تولید برق دولتی کشور ترکیه است که مالک و بهره­بردار نیروگاه­های دولتی در این کشور است. در صنعت برق ترکیه، بخش خصوصی در تولید برق در قالب­های مختلف نظیر نیروگاه­های با قراردادهای بی.اٌ.اٌ، بی.اٌ.تی و تی.اٌ.اٌ.آر، نیروگاه­های خصوصی مستقل و مصرف­ کنندگان خودتأمین(مصرف­ کنندگانی که هدف اصلی آنها تأمین برق مورد نیاز خود می­باشد و برق تولیدی مازاد خود را در بازار می­فروشند) مشارکت دارند(شرکت موننکو ایران – معاونت انتقال و دیسپاچینگ، ۱۳۹۱).

 

۱-۲٫ شرکت شبکه انتقال برق ترکیه : این شرکت، مسئولیت تعمیر و نگهداری تجهیزات انتقال و اجرای طرح­های توسعه شبکه انتقال در منطقه تحت پوشش خود را بر­عهده­دارند(همان منبع).

 

۱-۳٫ شرکت­های بهره­بردار شبکه­ی توزیع : شبکه­ی توزیع برق ترکیه به ٢١ منطقه تقسیم می­ شود که در هر منطقه، بهره ­برداری از شبکه­ی توزیع، فروش برق به مشترکین، نصب و خواندن کنتورها و صدور و پخش صورت­حساب­ها بر عهده شرکت توزیع برق آن منطقه می­باشد.

 

۱-۴٫ شرکت­های عمده­فروشی برق : فعالیت­های عمده­فروشی برق توسط شرکت دولتی تجارت و معاملات برق ترکیه و شرکت­های خصوصی انجام­می­ شود. این شرکت­ها به عنوان تولید­کننده در بازار برق فعالیت می­ کنند و به عنوان شرکت عمده­فروشی برق نمی­توانند در فعالیت خرده­فروشی برق مشارکت داشته­باشند(همان منبع).

 

۵-۱٫ مصرف­ کنندگان بازار برق : مشتریان یا مصرف­ کنندگان بازار برق در کشور ترکیه به دو گروه مصرف­ کنندگان مجاز و مصرف­ کنندگان غیرمجاز تقسیم می­شوند. در حقیقت مصرف­ کنندگان واجد شرایط، افراد حقیقی یا شرکت­های حقوقی هستند که می­توانند برق خود را از طریق شرکت در بازار تأمین کنند و مصرف­ کنندگان غیرمجاز آن دسته از مشترکینی هستند که می­توانند انرژی مورد نیاز خود را از شرکت­های بهره­بردار توزیع تأمین­نمایند(همان منبع).

 

 

• سازمان­پشتیبانی صنعت برق : در صنعت برق ترکیه نهادهایی وجود­دارند که در حوزه سازمان­پشتیبانی صنعت برق قرار­می­گیرند. این نهادها در ترکیه عبارتند از : تی­ای­دی­آ­اس که مالکیت کلیه­ تأسیسات و شبکه ­های توزیع در ترکیه را بر­عهده­دارد؛ اداره­ی خصوصی­سازی و شورای­عالی خصوصی­سازی که در زمینه­ اجرای سیاست­های خصوصی­سازی دولت فعال می­باشند(همان منبع).

 

• سازمان نظارت و تنظیم مقررات : نهادهایی که در مجموعه­ی سازمان نظارت و تنظیم مقررات فعالیت­می­ کنند، مسئولیت نظارت بر عملکرد سایر نهادها را بر­عهده­دارند(همان منبع).

 

• سازمان حاکمیت صنعت برق : نهادهای حاکمیتی صنعت برق ترکیه عبارتند از وازرت انرژی و منابع طبیعی، هیئت دولت و پارلمان(همان منبع).

 

اصلاحات برق در کشور هند با هدف ارتقای رقابت در بازار برق در سال ۲۰۰۳ آغاز گردید. برای این منظور دولت هند، سیاست­های متنوعی را در­پیش گرفت. کمیته­ی قانونی برق مرکزی نیز رقابت را از طریق دسترسی آزاد به انتقال درون ایالتی، تجارت درون ایالتی و تبادل قدرت تسهیل­ساخت. اما علی­رغم تمامی تلاش­ های صورت­ گرفته، قیمت برق در بازار برق عمده­فروشی هند افزایش یافته­است. البته دلایل مختلفی برای وقوع این امر قابل­ذکر است که به وجود آمدن قدرت بازار یکی از بارزترین این دلایل است(شوکلا و تامپی[۷]، ۲۰۱۱ : ۲۶۹۹).

 

همانطور که ملاحظه­می­ شود کشورهای مختلف گام­هایی را در جهت تجدیدساختار صنعت برق خود برداشته اند. به نظر می­رسد که برخی از این کشورها این روند را صرفاً به تقلید از کشورهای پیشگام و موفق در این زمینه و بدون توجه به ساختار و ویژگی­های صنعت برق خود دنبال­کرده ­اند و شاید هرگز لزوم اعمال آن را مورد بررسی و تجزیه و تحلیل قرارنداده­اند؛ این در حالی است که برخی دیگر از کشورها همه­ی جوانب را به خوبی سنجیده­اند و سپس این تصمیم استراتژیک را اتخاذ نموده ­اند. به هرحال آنچه از شواهد امر پیداست این است که تجدید ساختار در بسیاری از کشورها برخلاف هزینه­ های سنگین و روند بلندمدت خود، افزایش در کارایی اقتصادی و نیز ایجاد یک بازار کاملاً رقابتی را تضمین نمی­ کند. پن(۱۹۹۵ : ۲۰) معتقد است که«تلاش برای ایجاد یک بازار تولید رقابتی و ایمن، همواره در مرکز برنامه ­های تجدیدساختار و قانون­زدایی قراردارد و اکثر افراد صاحب­نظر تصور می­ کنند که یک بازار رقابتی تولید برق کاملاً محتمل و دست­یافتنی است؛ این در حالی است که این فرضیه هیچ­گاه واقعاً مورد ارزیابی قرارنگرفته و هیچ سیستم نظارت بر عملکرد جامعی نیز در این زمینه ایجادنشده­است». در واقع وی اگرچه مخالفتی با اعمال تجدیدساختار ابراز نمی­دارد اما از تحقق آن نیز چندان مطمئن نیست زیرا همانگونه که گفته­شد این فرایند بسیار بلندمدت است و نمی­توان راجع به آن پیش­داوری کرد. نیوبری(۲۰۰۲ : ۹۱۹) نیز چنین اذعان­می­دارد که«اگرچه آزادسازی صنعت برق(آزادسازی با تجدیدساختار از بعضی جهات متفاوت است)، بازارهای برق را رقابتی ساخته، ظرفیت انتقال را افزایش داده و ظرفیت کافی تولید را تضمین می­نماید اما برق را با قیمت­های افزون­تری به مشترکین ارائه­می­دهد»؛ با این حال وی نیز مسئله آزادسازی صنعت برق را به طور کامل رد نمی­ کند و پیشنهاداتی را به منظور رفع این مشکلات ارائه­می­دهد. بنابراین چنین به نظرمی­رسد که کشورها باید پیش از اقدام به تجدیدساختار صنعت برق خود، نخست با برآورد هزینه­ها، مدت زمان تقریبی پیاده­سازی این فرایند و میزان تقریبی افزایش کارایی صنعت، راجع به لزوم اعمال آن تصمیم ­گیری نمایند؛ زیرا همانطور که در این قسمت عنوان شد و در قسمت ­های بعد نیز به آن اشاره­می­ شود، کشورهای مختلفی را می­توان نام برد که به رغم تحمل هزینه­ های فراوان به کارایی اقتصادی مورد انتظار خود دست­نیافته­اند و شاید این سؤال همچنان برای آنان باقی است که آیا لزومی به آغاز این فرایند بود و آیا اکنون تداوم آن ضرورتی دارد یا خیر؟ و در مقابل، کشورهایی را نیز می­توان مثال زد که به اهداف مدنظر خود رسیده ­اند. در مجموع می­توان گفت که این مسائل، اهمیت توجه به«لزوم»تجدیدساختار صنعت برق را بیش از پیش نمایان می­ کنند. در ادامه صنعت برق ایران، به عنوان یکی از کشورهای درحال­توسعه، در قالب یک بخش مجزا مورد بررسی قرارمی­گیرد و نقاط ضعف و قوت آن تشریح می­گردد.

 

[۱] – Diesendorf

 

[۲] – Korea Electric Power Corporation (KEPCO)

 

[۳] – Return On Equity (ROE)

 

[۴] – Won

 

[۵] – Zarnikau & Whitworth

 

[۶] – Ma & He

 

[۷] – Shukla & Thampy